Persoonlijke beleidsopvattingen

Betere besluiten?

De overheid vindt dat ambtenaren hun werk op de achtergrond moeten kunnen doen. Ze moeten durven zeggen wat ze vinden, want daar worden besluiten beter van. Volgens de overheid geven ambtenaren dat alleen als ze zeker weten dat hun mening nooit openbaar wordt. Het is de vraag of bestuurders niet vooral bedoelen dat openbaarmaking betekent dat zij meer uitleg moeten geven over hun afwegingen en ingewikkelde keuzes. Het vermeend negatieve effect van openbaarmaking van ambtelijke meningen is in elk geval nooit deugdelijk onderzocht.

De term ‘persoonlijke’ beleidsopvatting is eigenlijk raar, want in de meeste gevallen gaat het niet echt om de persoonlijke mening van de ambtenaar,¹Van het woord ‘persoonlijk’ gaat de suggestie uit dat ambtenaren een soort recht op privacy hierop hebben. maar hun professionele mening. Ambtenaren zijn professionals met kennis over een bepaald dossier. Die kennis gebruiken ze om bijvoorbeeld een minister te waarschuwen welke gevolgen een bepaalde beslissing volgens hem of haar kan hebben.

Geen feiten weigeren

De weigergrond persoonlijke beleidsopvattingen kan niet gebruikt worden wanneer een ambtenaar feiten heeft aangedragen. In de praktijk blijkt regelmatig dat overheden dit flink oprekken. Zo beweren ze soms dat een feitelijke waarschuwing van een ambtenaar ook een mening is. Of ze beweren dat feiten en meningen zo met elkaar ‘verweven’ zijn dat de feiten niet apart openbaar gemaakt kunnen worden.²In dit stuk in de Groene Amsterdammer vat Guido Enthoven helder samen hoe uiteenlopend er met de openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen wordt omgegaan: ‘In de praktijk is er vaak sprake van een afweging in termen van het gewenste beeld. ‘Kan onze minister hier last mee krijgen?’ ‘Hoe staan we erop?’ ‘Krijgen we hier gedoe over, gaat dit leiden tot moeilijke vragen?’ Hoewel dit niet valt onder de uitzonderingsgronden van de Wob, spelen deze overwegingen in de praktijk wel degelijk een rol. Tegelijkertijd worden regelmatig adviezen van ambtenaren openbaar gemaakt indien dit maatschappelijk wenselijk of politiek opportuun wordt geacht.’

Opvattingen vaker openbaar?

Als gevolg van het toeslagenschandaal heeft het kabinet beloofd om minder van dit soort informatie te gaan weigeren. Het onder de pet houden van adviezen van ambtenaren zoals het beruchte ‘Memo Palmen’ was namelijk een van de redenen waarom het zo lang duurde wat de volle omvang van het schandaal was. En hoe lang bewindspersonen hier al door hun ambtenaren over waren geïnformeerd zonder in te grijpen. Door het zwart lakken van deze pagina’s wordt een goede reconstructie van de bestuurlijke besluitvorming onmogelijk gemaakt.

De belofte van het kabinet betekent dat de overheid nu vaker gebruik zal maken van de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen ‘geanonimiseerd’ openbaar te maken. Dat wil zeggen dat je niet kunt zien welke ambtenaar zijn of haar mening heeft gegeven, maar wel wat de mening van die ambtenaar was. Op die manier kunnen we achterhalen hoe bepaald beleid tot stand is gekomen, zonder dat de betrokken ambtenaren onnodig ‘persoonlijk’ in de schijnwerpers komen te staan.

Ook zegt de wet nu duidelijker wanneer wel en niet sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen.³‘Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.’

Tas van de minister

Bij documenten die zijn opgesteld ten behoeve van ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ moeten persoonlijke beleidsopvattingen voortaan zelfs standaaard (geanonimiseerd) openbaar worden. Weer een ingewikkelde term die niemand nog precies snapt, want wanneer is besluitvorming ‘formeel’ en wanneer niet?

Haagse topambtenaren hebben geprobeerd dit zo veel mogelijk te minimaliseren. Zij maken ervan dat dit alleen geldt voor documenten in de ’tas van de minister’, wat neer komt op alleen het allerlaatste stuk dat hij of zij van de ambtenaren krijgt voordat hij of zij een besluit neemt.⁴Deze zogenaamde ‘beslisnota’s worden tegenwoordig dan ook actief openbaar gemaakt, dus tegelijk met het besluit zelf.

Inmiddels hebben rechters uitspraken gedaan waaruit blijkt dat je naar het hele traject voorafgaand aan de bestuurlijke besluitvorming moet kijken. Niet alleen het laatste stapje. Gedurende een besluitvormingstraject worden op meerdere momenten bestuurlijke keuzes gemaakt. Als iemand de stukken opvraagt waarin die keuzes zijn voorgelegd, moeten ook de persoonlijke beleidsopvattingen uit die stukken openbaar worden.

Niet overzichtelijker, wel (iets) beter, maar…

Kortom, het is zeker niet overzichtelijker op geworden, en hoe veel beter het is geworden is moeilijk te zeggen, maar over het geheel genomen:

• zal minder informatie kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvatting
• zullen persoonlijke beleidsopvattingen vaker openbaar gemaakt moeten worden

Daar staat tegenover dat de informatie die voorheen werd geweigerd met een beroep op persoonlijke beleidsopvattingen, tegenwoordig soms geweigerd wordt met een beroep op andere weigeringsgronden. Dat geldt met name voor stukken die tot ‘concept‘ bestempeld zijn. Deze stukken worden dan in hun geheel, inclusief de persoonlijke beleidsopvattingen, geweigerd, omdat openbaarmaking het ‘goed functioren van de staat’ zou bedreigen. Dit is dus in feite de zelfde redenering achter het weigeren van persoonlijke beleidsopvattingen die via een omweg als een boemerang terugkomt. Daar is deze weigergrond niet voor bedoeld.