Goed functioneren van de Staat (‘i-grond’) (weigergrond 14)

Tekst van de weigergrond

Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Wanneer functioneert de Staat ‘goed’?

Als het ‘goed functioneren’ van de overheid gevaar zou lopen door informatie openbaar te maken, mogen overheden openbaarmaking van deze informatie weigeren. Dat klinkt op zich logisch. Maar wanneer wordt het goed functioneren van overheden bedreigd door openbaarmaking? Dat is de inzet van nogal wat discussie sinds de invoering van de Woo.

Ten eerste zijn er namelijk andere, meer specifieke onderdelen van het functioneren van de overheid, die al door andere weigergronden worden beschermd. Denk bijvoorbeeld aan de opsporing van strafbare feiten of het houden van toezicht. Of het kunnen voeren van internationale betrekkingen met andere Staten. Hier gaat het dus kennelijk om andere aspecten van overheidshandelen. Maar welke dan?

Ten tweede is het ‘goed functioneren van de overheid’ een waanzinnig brede formulering. Je kunt flink van gedachten verschillen over de vraag wanneer een overheid ‘goed functioneert’. Alleen al iedere politieke partij heeft daar een ander standpunt over.¹Dat raakt zelfs aan openbaarheid als zodanig: gaat een overheid beter functioneren als die transparant werkt, of juist niet? Daar zijn allerlei tegenstrijdige onderzoeken over.

Slecht doordacht van de wetgever

Het lijkt erop dat de wetgever dit allemaal niet zo goed heeft overdacht. In de toelichting op de wet staat ook met zoveel woorden dat deze weigergrond alleen in de Woo is opgenomen, omdat er een paar soorten informatie waren onder de oude Wob, waarover ‘onzekerheid’ bestond of deze anders nog geweigerd zouden mogen worden. Het was dus een soort noodoplossing, waarvan de vraag trouwens is of die echt nodig was.²De gevallen waar in de toelichting op de i-grond naar verwezen wordt, hadden waarschijnlijk ook prima beschermd kunnen blijven door de nieuwe ‘restgrond’, artikel 5.1.5., die voor de echte uitzonderingsgevallen is bedoeld. Maar de tekst van het wetsartikel is veel breder.

De bedoeling van de wetgever

Volgens de wetgever was deze i-grond dus alleen bedoeld om in bestaande jurisprudentie geaccepteerde redenen om informatie te weigeren in stand te houden. Deze weigergrond is in de rechtspraktijk ontstaan op basis van een sterk ingekaderde situatie, namelijk wanneer bestuursorganen zoals de Rijksrecherche of een Rekenkamer verhoren afnemen. Als deze verhoren openbaar worden, zou het kunnen dat personen in de toekomst geen medewerking meer aan dergelijke verhoren verlenen of daarbij minder loslaten.

Dit zijn specifieke situaties, waarbij een beroep op de weigering vanwege toezicht, inspecties en opsporing niet mogelijk is omdat het speciale vormen van onderzoek zijn. En waar ook geen sprake is van ‘intern beraad’, omdat het geen overleg tussen personen binnen de overheid betreft.

Volgens sommige academici zoals Honée is het bovendien zo dat altijd moet worden getoetst of sprake is van een ‘onevenredig’ nadeel voor de overheid. Opnieuw vanwege de reden dat deze weigergrond een overblijfsel is van Wob-jurisprudentie, waarin die onevenredigheid ook een vereiste was. ‘Het past niet goed bij de bedoeling van de wetgever dat het goed functioneren van de staat gemakkelijker in de weg staat aan openbaarmaking van informatie dan onder de oude Wob het geval was.’

De praktijk is anders

De slordige en ruime formulering van de wetstekst door de wetgever werd direct misbruikt door overheden. Ministeries gingen meteen vanaf de inwerkingtreding van de Woo zelf bedenken wat volgens hen een bedreiging kan zijn voor het goed functioneren van de overheid. En die informatie gingen ze massaal weigeren.

Een aantal soorten documenten die overheden tot dusver niet openbaar maken met verwijzing naar deze weigergrond zijn: communicatie tussen bewindspersonen, communicatie van bewindspersonen met politiek adviseurs, communicatie van ambtenaren met gekozen politici, concepten. Allemaal soorten informatie die in de jurisprudentie van voor de Woo nooit vanwege het ‘goed functioneren van de staat’ waren geweigerd.

Al helemaal verwerpelijk is dat met name ministeries deze weigergrond zijn gaan ‘stapelen’ bovenop andere weigergronden. Zo worden concepten geweigerd zowel vanwege persoonlijke beleidsopvattingen als vanwege de i-grond. Of zowel vanwege het belang van toezicht en inspectie als de i-grond. Terwijl de wetgever de i-grond juist heeft bedoeld voor bijzondere gevallen die niet door andere weigergronden worden gedekt.

De rechter geeft tegengas

Uit de eerste uitspraken van rechters weten we dat zij wel van bestuursorganen eisen dat ze goed onderbouwen waarom in het concrete geval openbaarmaking het goed functioneren van hun organisatie zou bedreigen. Rechters gaan niet akkoord met de algemene uitleg dat bepaalde typen documenten, zoals concepten, nooit openbaar kunnen worden om het goed functioneren van de overheid te beschermen. Er moet specifiek worden onderbouwd waarom er zich iets bijzonders voordoet.

Zo is er dus hoop dat de i-grond via rechtspraak langzaam wordt teruggebracht tot de beperkte uitleg die de wetgever bedoeld heeft.

Verhouding met andere en oude weigergronden

Deze weigergrond moet niet verward worden met weigergrond 2: de veiligheid van de Staat. Die weigergrond richt zich uitsluitend op veiligheid. Het goed functioneren van de Staat is breder. Bovendien is weigergrond 2 absoluut, terwijl weigergrond 14 relatief is.

Veel van wat nu vanwege de weigergrond ‘goed functioneren van de staat’ geweigerd wordt, werd onder de Wob geweigerd op grond van de nog veel bredere ‘restgrond’ ‘onevenredige benadeling’. Die is alleen nog in een heel beperkte vorm overgebleven. Alleen in ‘uitzonderlijke gevallen’ mag informatie waarvan openbaarmaking voor een persoon of organisatie een onevenredig nadeel op zou leveren nog geweigerd worden. Doorgaans wordt deze weigergrond nu vooral gebruikt voor personen en organisaties buiten de overheid.