Zomerreeks: Openbaarheid in Kroatië – boetes voor een minister uit eigen zak

Na ons bezoek aan Zweden in het noorden van Europa via zonnig Zuid-Frankrijk naar het meest oostelijk gelegen land waar we deze zomer neerstreken: Kroatië. Een jonge democratie en het jongste lid van de Europese Unie. Met precies even zo jonge openbaarheidswetgeving.

In 2003 werd Kroatië kandidaat lid van de Europese Unie. In het geheel niet toevallig dat vlak vóór toetreding ook de eerste wet over de toegang tot overheidsinformatie werd aangenomen. Na tien jaar onderhandelen trad Kroatië in 2013 toe tot de Europese Unie. Een nieuwe versie van de wet die ook vandaag de toegang tot overheidsinformatie in Kroatië regelt, was eerder dat jaar in werking getreden.

In 2023 is Kroatië nog steeds het jongste EU-lid. Samen met Slovenië, dat in 2004 al werd toegelaten, de enige delen van het voormalig Joegoslavië die aan de eisen van een EU-lidmaatschap voldoen. Open democratieën zijn op de Balkan geen vanzelfsprekendheid.

‘Democratische waarden worden altijd afgedwongen door anderen,’ vat Sergej Županić dit proces met een knipoog samen. Županić is projectleider bij Gong, een Kroatische NGO die zich inzet voor democratie en burgerschap.¹Zie bijvoorbeeld ook Gongs platform voor burgers waar iedereen op een interactieve manier activiteiten van het Kroatische parlement kan volgen – wetten, parlementsleden, statistieken, etc. – en aan een parlementslid kan vragen wat ze willen weten: https://parlametar.hr/ In 2015 lanceerde Gong samen met Code for Croatia de Kroatische versie van de Woo-Knop, Imamo Pravo Znati (link verwijst naar de Engelse vertaling) dat ‘We hebben het recht om te weten’ betekent.

‘In de afgelopen acht jaar zijn 9.000 van de 160.000 verzoeken om overheidsinformatie in Kroatië, volgens cijfers uit 2022, verstuurd via ons platform. Dat is bijna 6% van het totaal.’ Dit relatief hoge percentage verraste Županić zelf ook. ‘En dit jaar zal het aantal verzoeken de 10.000 passeren.’

De oplettende lezer valt het meteen op: in Kroatië wordt het aantal verzoeken om overheidsinformatie bijgehouden. Daar kan Nederland, maar ook Zweden en Frankrijk, nog wat van leren. In 2022 waren dit er in Kroatië 23.610 (pagina 11), op een bevolking van 3.900.000 inwoners.

‘De verzoeken komen vaak van activisten en journalisten,’ weet Županić toe te voegen. Hij is al meer dan twintig jaar journalist met meerdere prijzen op zijn naam, waaronder die van onderzoeksjournalist van het jaar. Ook al komt hij door zijn fulltime baan bij Gong nauwelijks meer aan publiceren toe. ‘Vanaf het begin maak ik als journalist ook veel gebruik van het recht op toegang tot overheidsinformatie, eigenlijk in al mijn onderzoeken.’

In Kroatië is het recht op toegang tot overheidsinformatie in 2010 in de grondwet opgenomen (link naar Engelse versie) en in 2013 uitgewerkt in de Zakon o pravu na pristup informacijama (link naar Engelse versie), de huidige wet die de toegang tot overheidsinformatie regelt. ‘Het is een informatierecht, maar na een aantal aanpassingen betekent dit recht in de praktijk toegang tot overheidsdocumenten,’ legt Županić uit. Net als in Nederland dus.

Zoals staat beschreven in artikel 15 van de Zakon o pravu na pristup informacijama, kan toegang worden geweigerd in het geval van, samengevat:

• bescherming van persoonlijke informatie en persoonsgegevens
• (voorbereiding op) onderzoeksactiviteiten lopen voor de duur van de procedures
• informatie die met een zekere mate van geheimhouding is geclassificeerd, in overeenstemming met de wet die gerubriceerde informatie reguleert
• bedrijfs- of beroepsgeheimen
• fiscale geheimen
• verplichtingen die volgen uit internationale verdragen

Het is moeilijk om uit deze lijst op te maken wat de verschillen met onze Nederlandse wet precies zijn. Maar door langer met Županić over de toegang tot informatie in Kroatië te praten, komen er toch een aantal interessante feiten en nuances naar voren.

In Kroatië dienen overheidsinstanties bij een verzoek om overheidsinformatie ook in het geval van persoonlijke data, beroeps- of belastinggeheimen of classified security information het belang van openbaarheid mee te wegen. Županić: ‘Het komt zeker voor dat overheidsinstantie het belang van openbaarheid ook inderdaad zwaarder laten wegen. Maar in de gevallen waarin een overheidsinstantie moet oordelen over classified security information, gebeurt dat nooit. Dan wordt die vertrouwelijkheid als voorwendsel gebruikt om bepaalde informatie niet bekend te maken.’

Als in de periode voorafgaand aan de totstandkoming van de definitieve versie van een document openbaarmaking het besluitvormingsproces ernstig zou kunnen ondermijnen, wordt openbaarmaking van de voorbereidende documenten – zoals concepten – geweigerd. Maar als het definitieve document opgesteld is, worden ook de voorbereidende documenten toegankelijk.

Opmerkelijk is wel dat in Kroatië de wet die het recht op toegang tot overheidsinformatie regelt, ook verplicht dat bij wetgevingsinitiatieven het publiek online geraadpleegd dient te worden. De wetgever lijkt daarmee te willen zeggen dat de wet goed geïnformeerde, betrokken burgers tot doel heeft.

Net als in Nederland is er in Kroatië voor overheden geen verplichting om documenten op te stellen: alleen de al bestaande documenten kunnen worden opgevraagd. Maar er geldt geen expliciete beperking tot officiële documenten, zoals in Zweden.

Vermeende ‘buitensporige werklast’ voor de ambtenaar kan als reden voor het niet behandelen van een verzoek worden aangevoerd.

Županić: ‘De juridische en bureaucratische obstakels kunnen mensen ontmoedigen om hun recht op toegang uit te oefenen.’ Vandaar dat Gong er niet voor terugdeinst om ook zelf verzoeken in te dienen. Soms juist als doel de obstakels voor het goed informeren weg te krijgen.

Hoe ziet zo’n procedure in Kroatië er dan uit?

Het indienen van een verzoek om overheidsinformatie is gratis en de wettelijke antwoordtermijn 15 kalenderdagen. De overheidsinstantie kan de termijn met nog eens 15 dagen verlengen. Als er geen antwoord is gekomen of je bent het oneens met het besluit dan dien je eerst een klacht aan de betreffende organisatie te sturen en als ze daar niet, voldoende, op reageren kan je een klacht indienen (of zo je wil: in beroep gaan) bij de informatiecommissaris (link naar informatie in het Engels).

De beslissing van de informatiecommissaris is – anders dan in Nederland het advies van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding, het ACOI – bindend en moet binnen zestig of, verlengd indien nodig, negentig dagen worden genomen. Als je het niet eens bent met de beslissing van de informatiecommissaris, kan je in beroep bij de rechter.

Županić: ‘In de praktijk kan de procedure bij de informatiecommissaris aanzienlijk langer duren dan de wettelijke termijn. En de procedure bij de rechtbank duurt soms 1 tot 2 jaar, of zelfs langer. Gongs juridische strijd voor informatie over de Kroatische Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (HBOR) duurde bijvoorbeeld drie jaar.’

Desondanks is Županić blij dat de macht van de informatiecommissaris – steeds voor vijf jaar aangesteld door het parlement – de laatste jaren is versterkt. De huidige informatiecommissaris heeft hierdoor meer geld en middelen tot zijn beschikking dan de eerste informatiecommissaris in de jaren vóór hem. ‘En in juni vorig jaar is ingevoerd dat de informatiecommissaris een boete kan opleggen aan de verantwoordelijke ambtenaar die, ondanks de bindende beslissing van de informatiecommissaris daartoe, niet binnen de termijn de gevraagde documenten openbaar maakt.’ Het duurt even voordat tot ons doordringt wat hij zegt.

‘In het geval van een verzoek aan bijvoorbeeld het ministerie van Justitie wordt dan een boete opgelegd aan de minister.’ In persoon, dus. ‘Het gaat om boetes van maximaal tien keer het maandsalaris.’ Een minister die dat dus uit eigen zak moet ophoesten. ‘Als hij of zij ook na de opgelegde boete de documenten niet vrijgeeft, kan nogmaals een, hogere, boete worden opgelegd. Net zolang totdat het opgelegde is uitgevoerd.’

De huidige informatiecommissaris – van wie de termijn in november afloopt – heeft recent voor het eerst met dit nieuwe drukmiddel gedreigd. Op nationaal niveau, in een procedure die op 26 mei 2023 begon met een verzoek van Gong.

Županić vroeg namens Gong om de namen van de personen die in aanloop naar de verkiezingen een, zeer omstreden, wet hebben opgesteld waarbij de kiesdistricten opnieuw zijn ingedeeld. Nadat eerst het verzoek was geweigerd, besloot de informatiecommissaris dat de minister van justitie toch echt wel de documenten met de namen van de auteurs moest vrijgeven, en wel binnen acht dagen.

‘De informatiecommissaris besloot dat we 100% gelijk hadden. Maar na zeven dagen ontvingen we van het ministerie alleen de namen van drie ambtenaren binnen het ministerie die verantwoordelijk zijn voor het leiden van de betreffende afdeling. En niét expliciet de namen van de auteurs van de wet.’ De deadline verstreek en de informatiecommissaris bestrafte de minister niet. Županić voegt toe: ‘Ja, op dit moment heeft de informatiecommissaris nog geen actie ondernomen. Ik zeg niet dat de reden hiervoor noodzakelijkerwijs is dat de informatiecommissaris tot een paar jaar geleden lid was van de huidige regeringspartij.’

Gong diende een officieel verzoek tot het opleggen van een boete in. Overigens ook interessant om te weten, in dit geval en in het algemeen: het opleggen van een boete door de informatiecommissaris kan niet ongedaan worden gemaakt, ook niet door een rechtbank.

Županić is door deze gang van zaken minder optimistisch maar is toch overtuigd dat het voeren van juridische procedures zin heeft. Dat komt ook door twee recente beslissingen van de informatiecommissaris naar aanleiding van verzoeken om verzoeken ingediend door Gong (zie hier het ene verzoek en hier het andere, allebei in het Kroatisch). De twee verschillende private banken waar de Kroatische overheid grootaandeelhouder van is, waaronder de eerder genoemde HBOR, en die beide zaken doen met overheidsinstanties, werden door de informatiecommissaris gedwongen om de documenten vrij te geven. ‘Hij oordeelde dat zaken doen met overheidsinstanties betekent dat er openheid van zaken moet worden gegeven.’

De documenten werden openbaar gemaakt. ‘Helaas liepen we in dit geval vervolgens tegen een ander probleem op: de documenten gingen over de nauwe banden tussen deze banken en sommige media, en geen medium wilde over de resultaten van ons onderzoek publiceren,’ vult Županić aan met een glimlach.

Een deze dagen wordt duidelijk hoe scherp het mes van de Kroatische informatiecommissaris is. En dan is natuurlijk nog de vraag wat de Kroatische burgers met de informatie doen. Maar één ding is duidelijk: aan een onmachtige informatiecommissaris heb je als verzoeker niks, maar aan een alleen op papier machtige informatiecommissaris uiteindelijk ook niet.

Een boete aan de minister in persoon… We reizen huiswaarts met dit feit over openbaarmaking in Kroatië nog nazingend in ons hoofd. Mijmerend denken we aan de informatiecommissaris die in de Wet open overheid terecht had kunnen komen. Maar wie weet heeft de ‘soft power’ van ons eigen ACOI uiteindelijk net zo veel, of meer, effect.

Hoe dan ook krijgen deze tripjes een vervolg, want het kijken over de grens smaakt naar meer.

We gaan dus graag verder met ons kijkje over de grens. Heb je tips voor de volgende ‘vakantiebestemming’ van SPOON?

Laat het ons weten!

Stuur een mail naar: contact@expertisecentrumspoon.nl

☀️ Dank! ☀️