Zomerreeks: Openbaarheid in Frankrijk – stokbrood, wijn en meer dan 60.000 instanties met een publieke taak

Na ons bezoek aan Zweden reizen we af naar het zuiden. Naar Frankrijk. Liberté, égalité, fraternité. Stokbrood, wijn en kaas. En meer dan 60.000 instanties die een publieke taak uitvoeren. Hoe zit het eigenlijk met openbaarheid van overheidsinformatie bij al die instanties?

SPOON sprak met Laurent Savaete, medeoprichter van MaDada, het Franse equivalent van de Woo-Knop. Naast het beheren van MaDada is hij freelance (software) developer. Sinds de start van MaDada vier jaar geleden zijn er via dit platform meer dan 40.000 Woo-verzoeken verstuurd door 960 gebruikers.

‘Dada’ staat voor Droit d’Accès aux Documents Administratifs, het recht op toegang tot overheidsdocumenten. En dat geeft meteen al een belangrijk aspect van hoe de toegang tot overheidsinformatie in Frankrijk is ingericht weer.

In Frankrijk geldt net als in Zweden namelijk geen recht op toegang tot overheidsinformatie zoals in Nederland, maar een recht op toegang tot overheidsdocumenten. Nu is het in Nederland wel zo dat de informatie die je opvraagt vastgelegd moet zijn in documenten, maar je kan om openbaarmaking van informatie vragen zonder dat je preciés hoeft te weten in welke documenten deze informatie te vinden is. Savaete geeft het volgende voorbeeld: ‘Ik kan aan de gemeente Parijs niet vragen hoeveel politiewagens de gemeente heeft. Ik krijg dan simpelweg geen antwoord. Ik moet namelijk eerst uitzoeken hoe het document heet waar dit in staat. Vervolgens moet ik weten bij welke instantie ik precies moet zijn. Is het de Prefeture de Police de Paris of het Ministerie van Binnenlandse Zaken? Weet ik één van deze twee, of allebei, niet dan kan ik fluiten naar een reactie.’

Het precies moeten weten hoe een document heet, is lastig. Dat ontdekte Savaete maar weer eens toen zijn collega bij MaDada om openbaarmaking van de uitgaven van burgemeesters vroeg: ‘Burgemeesters mogen drie soorten kosten declareren: reiskosten, representatiekosten en uitgaven voor eten/drinken. Als wij niet precies benoemen welke kosten we openbaar willen hebben, kan het verzoek worden afgewezen omdat het ‘te vaag’ is. En, als er weinig uitgaven zijn gedaan, dan zijn er geen documenten opgesteld. Daar kunnen we dan dus ook niet om openbaarmaking van vragen.’

Uiteindelijk kwam er reactie op het verzoek, toen de burgemeester van Aix-en-Provence haar uitgaven openbaar maakten. Het twitterbericht hierover werd meer dan een miljoen keer bekeken en bereikte de nationale televisie. Maar, legt Savaete uit, dit maakte meteen ook zichtbaar hoe weinig er bekend is over het recht op toegang tot overheidsdocumenten in Frankrijk: ‘De eerste vraag die de journalist op televisie stelde was namelijk: hebben we wel het recht om te vragen naar de uitgaven van burgemeesters?’

Ook in Frankrijk is openbaarheid nog steeds het domein van advocaten en een paar expert activisten. ‘Terwijl al meer dan 200 jaar geleden is vastgelegd dat de overheid aan haar burgers verantwoording moet afleggen en dat burgers het recht hebben om de besteding van publiek geld te monitoren.’ Savaete doelt op de Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen die werd aangenomen in 1789, tijdens de Franse revolutie. De grondwettelijke waarden van deze declaratie zijn in 1971 erkend door de Conseil constitutionnel, de Grondwettelijke raad van Frankrijk. In 1978 werden deze waarden vertaald naar het recht op toegang tot overheidsdocumenten toen de Loi portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal in werking trad.

Inmiddels zijn deze rechten naar de Code des relations entre le public et l’administration overgeheveld, afgekort: CRPA. ‘In 2016 is in Frankrijk ook “open data by default” vastgelegd, in de Loi pour une République numérique. Hierin staat onder andere dat elk document dat openbaar gemaakt wordt aan degene die daarom vraagt ook aan “een ieder” openbaar gemaakt moet worden.’

In Frankrijk is de toegang tot overheidsdocumenten dus geen grondrecht, zoals in Zweden. Maar in 2020 heeft de Conseil constitutionnel wel, specifiek, nogmaals, de grondwettelijke waarde van het recht op toegang tot overheidsdocumenten bevestigd.

‘Dat betekent alleen helaas niet dat de regels worden nageleefd,’ licht Savaete toe. ‘Uit openbare data blijkt dat nog geen 10 procent van de overheidsinstanties hun documenten publiceert. Ook staat in de CRPA voor elke overheidsinstantie van een bepaalde grootte de verplichting om een PRADA aan te wijzen, een Personnes Responsables de l’accès aux documents administratifs – vergelijkbaar met de sinds de Wet open overheid in 2022 in werking trad verplichte Woo-contactpersoon in Nederland. ‘Maar in de officiële lijst van instanties met een PRADA zijn op dit moment 1877 PRADAs te vinden. Onze inschatting is dat dit er zo’n twee keer zo veel zouden moeten zijn.’

Hetzelfde geldt voor de verplichting om een register met lijst van overheidsdocumenten die aanwezig zijn bij te houden, in het Frans een Répertoire d’Informaitons Publiques. ‘Wij hebbben bij 30.000 instanties om dit register gevraagd. Vooralsnog, meer dan een maand later, hebben we nog maar 20 reacties gehad waarbij sommigen antwoordden dat ze ‘ermee bezig’ zijn. Dat is 18 jaar nadat dit in 2005 verplicht werd. Het komt erop neer dat haast geen enkele overheidsinstantie zo’n register heeft. Wat zeker gezien je als verzoeker specifiek naar documenten moet vragen problematisch is.’

Ook is er in Frankrijk, net als in Zweden en Nederland, geen overzicht waarin het aantal verzoeken om overheidsdocumenten en de besluiten wordt bijgehouden. De CADA, afkorting van Commission d’accès aux documents administratifs – de toezichthouder op het gebied van toegang tot overheidsdocumenten in Frankrijk – waar verzoekers om herziening van een besluit of, bij gebrek aan een besluit, om een veroordeling van de termijnoverschrijding kunnen vragen, heeft niet genoeg macht en middelen om bestuursorganen tot deze verplichtingen te bewegen.

Eveneens net als in Zweden kan in Frankrijk alleen om openbaarmaking van ‘voltooide’ documenten worden gevraagd. Documenten ter voorbereiding van deze documenten, waaronder concepten en veel van de interne e-mails, worden niet openbaar gemaakt.

Waar Frankrijk overigens een stuk verder lijkt te gaan dan Nederland, is op het gebied van informatie over algoritmen.¹‘Openbaarmaking van overheidsinformatie, een rechtsvergelijkend onderzoek naar de wetgeving in Zweden, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk, Slovenië en Estland’ van A. Drahmann, L.F.D. Honnée en O.A. al Khatib, september 2022 Overheidsinstanties in Frankrijk zijn verplicht om uitdrukkelijk te vermelden dat een besluit op basis van een algoritme is genomen, met welk doel en op basis van welke verwerkingsregels met bijbehorende weging.

‘In Frankrijk kunnen theorie en praktijk nogal verschillende dingen zijn. Savaete voegt hier met een glimlach aan toe: ‘Iedereen die in Frankrijk weleens bij een stoplicht voor voetgangers heeft gestaan, weet dit.’ Hij hoopt dat de uitspraak van het Conseil Constitutionnel in 2020 over de grondwettelijke waarden van het recht op toegang tot overheidsinformatie een culturele verandering teweeg gaat brengen, maar moet dit nog zien.

Wat Nederland van Frankrijk kan leren zou ‘m dus heel goed – alleen – in de transparantie rondom algoritmen kunnen zitten. Verder lijkt het erop dat Nederland er, wederom, beter vanaf komt wat betreft het openbaar maken van voorbereidende stukken, waaronder concepten en sommige interne mails. Althans, in theorie…

Wij zijn inmiddels richting het oosten van Europa gereisd, en zullen een kaartje sturen om te laten weten hoe het dáár met openbaarheid van overheidsinformatie gesteld is.

Weet jij meer over openbaarheid van overheidsinformatie in Frankrijk? Of heb je tips voor de volgende ‘vakantiebestemming’ van SPOON?

Laat het ons weten!

Stuur een mail naar: contact@expertisecentrumspoon.nl

☀️ Fijne zomer ☀️