Zomerreeks: Openbaarheid in Zweden sinds 1766 – remmende werking van de voorsprong?

In discussies over openbaarheid in Nederland wordt vroeg of laat gewezen naar Zweden. Dáár gaat het goed, zó moet het in Nederland ook. Maar, klopt dit wel? Tijd voor een check.

In 1766 legde Zweden – waaronder toen ook Finland – als eerste land ter wereld de toegang tot overheidsinformatie vast. In mei van dit jaar (2023) werd aan dit document de UNESCO status toegekend om de ‘unieke en universele waarde voor de mensheid’ te onderstrepen. SPOON sprak met Mattias Axell, medeoprichter van Handlingar.se, de Zweedse evenknie van de Woo-Knop, over deze status en de stand van de openbaarheid in Zweden.

In Zweden is de toegang tot overheidsinformatie onderdeel van de Persvrijheidsverordening (Tryckfrihetsförordning) uit 1766, één van haar vier constitutionele documenten. Hiermee is de toegang tot overheidsinformatie in Zweden, als eerste land ter wereld, een grondrecht geworden. ‘En het feit dat Zweden de eerste was, doet voor het imago van Zweden inmiddels al meer dan 250 jaar veel goeds,’ beaamt Axell, met een glimlach. Naast zijn inzet voor Handlingar.se werkt Axell bij MetaSolutions waar hij de publieke sector adviseert over de software voor een betere ontsluiting van digitale data en al jaren voorvechter van een betere toegang tot overheidsinformatie. Dat is ook in Zweden nog steeds hard nodig.

Axell heeft dan ook gemengde gevoelens als het gaat om de UNESCO status: ‘Ik ben trots op wat het Zweedse volk en de volksvertegenwoordigers met dit pionierswerk hebben bereikt en blij met de aandacht die deze principes hierdoor krijgen, omdat ze vandaag de dag nog even zo belangrijk zijn als toen. Maar ik zie ook hoe slecht we dit grondrecht hebben onderhouden, daarmee volstrekt voorbijgaand aan zowel de maatschappelijke als de technologische ontwikkelingen van de afgelopen eeuw in plaats van ze te benutten.’

Hij doelt op de slechte doorzoekbaarheid van de elektronische documentenregisters waar Zweden vaak juist om geprezen wordt. ‘Het idee van openbare registers waar alle overheidsdocumenten in te vinden zijn, is goed. Maar de uitwerking is heel slecht, en dan heb je er alsnog niet veel aan. Er zijn bijvoorbeeld geen standaarden voor het gebruik van metadata ontwikkeld. De meeste registers hebben nog niet eens een filter.’

Wacht even, registers? Meervoud? ‘Ook Zweden kent niet één register met alle overheidsdocumenten, maar een heleboel verschillende registers. Soms zelfs meerdere bij hetzelfde bestuursorgaan.’ Het misverstand over één documentenregister komt doordat in Zweden de verschillende ministeries samen als één bestuursorgaan worden aangemerkt. Dat ‘kabinet’ deelt wel één register. ‘Niemand weet precies hoeveel registers er zijn en waar ze staan.’

Nog een illusie armer: de documentenregisters worden niet automatisch gevuld met alle overheidsdocumenten. Ten eerste gebeurt dit niet automatisch als er door het betreffende bestuursorgaan geen goed functionerende koppeling is aangemaakt. Ten tweede is het vervolgens alsnog aan de betreffende auteur van het document om aan te geven of het document in het register terecht moet komen of niet.

‘Maar net als burgers zijn ambtenaren niet goed op de hoogte van de openbaarheidsregels en verplichtingen,’ licht Axell toe. ‘Ook voor de behandeling van je verzoek blijf je afhankelijk van de individuele ambtenaar die jouw verzoek in behandeling neemt. Tot slot kennen de systemen waar mee gewerkt wordt haast geen mogelijkheid om metadata aan documenten mee te geven.’

In Zweden is er wel een Ombudsman waar kan worden geklaagd over de toegankelijkheid van overheidsinformatie. Axell: ‘De reactie van de ombudsman op een klacht, is alleen niet bindend. De ombudsman heroverweegt de beoordeling van het bestuursorgaan, zoals in Nederland in bezwaarprocedures gebeurt, ook niet. De ombudsman heeft wel inspectiebevoegdheden en kan boetes opleggen aan bestuursorganen die zich niet aan de wet houden.’

Weer even terug naar wat we over openbaarheid in Zweden dachten te weten: met één druk op de knop heb je alle overheidsinformatie die je opvraagt, binnen een paar dagen, in je inbox. Ook de e-mails van de burgemeester.

Dat ene documentenregister in Zweden voor alle overheidsdocumenten bestaat dus niet. Bovendien komt niet ‘alle overheidsinformatie’ in registers terecht. Aan de ene kant niet door gebrekkige koppelingen en de individuele ambtenaren aan wie de daadwerkelijke uitvoering wordt overgelaten. Aan de andere kant niet omdat Zweden het recht op overheidsinformatie heeft beperkt tot een recht op officiële overheidsdocumenten. De overheidsdocumenten die zijn opgesteld ter voorbereiding van officiële overheidsdocumenten, worden daarentegen niet actief openbaargemaakt. Het ‘werkmateriaal’ noemt Axell deze groep, vergelijkbaar met het interne beraad waaronder interne communicatie, notities, memo’s, vergaderstukken en presentaties en voorbereidingsdocumenten zoals concepten, in Nederland.

De officiële documenten dié er zijn, die ontvang je dan supersnel? ‘De wet stelt dat een bestuursorgaan zo snel mogelijk moet beslissen op een verzoek om officiële documenten. Als je heel precies weet wat je vraagt en waar dat te vinden is, is de kans groot dat dat lukt en heb je dezelfde dag of binnen een paar dagen de documenten die je vroeg. Dit is het punt waarop Zweden zijn reputatie waarmaakt. Maar als je niet precies weet hoe de documenten die je zoekt heten en wanneer ze zijn opgesteld, wordt je verzoek als ’te omvangrijk’ bestempeld en afgewezen. Tenzij je bereid bent om te betalen voor de moeite. Of je hebt geluk en vindt een behulpzame, servicegerichte overheidsambtenaar.’

In de Persvrijheidsverordening van 1776 staan zeven gronden op basis waarvan de wetgever het recht op toegang tot officiële documenten mag beperken:

In de loop der jaren zijn deze gronden uitgewerkt in meer dan honderd (!) verschillende geheimhoudingsgronden die in 2009 zijn verzameld in de Wet openbaarheid en geheimhouding (Offentlighets och Sekretesslag (OSS), bekijk hier een Engelse samenvatting van deze wet). Een bonte verzameling van feitelijk uitzonderingsgronden.

‘Er zijn in Zweden bovendien een heleboel besluitvormingsprocessen die uit de openbaarheid worden gehouden. Zoals informatie over aanbestedingen.’ Volgens Axell wordt de openbaarheid van overheidsinformatie in Zweden daarnaast verder uitgehold door een veelvuldige beroep op de bescherming van persoonsgegevens volgens de Algemene verordening gegevensbescherming en, sinds 1 januari van dit jaar, de nieuwe strenge spionagewet, die het een stuk lastiger kan maken om onderzoek te doen naar ‘staatsgevoelige onderwerpen’.

Axell’s conclusie: ‘We vertrouwen op verouderde verdiensten en staan wat betreft het onderhoud al vijftig jaar op pauze, maar doen alsof we nog steeds leidend zijn op het gebied van openbaarheid en transparantie.’ Wat een schrale troost dat openbaarheid van overheidsinformatie in Zweden dus ook niet zaligmakend is.

Toch kan Nederland van Zweden leren: met de supergoede inrichting van sómmige documentenregisters en een Ombudsman die ook boetes kan opleggen, blijft Zweden voorloper.

Weet jij meer over openbaarheid van overheidsinformatie in Zweden? Of heb je tips voor de volgende ‘vakantiebestemming’ van SPOON?

Laat het ons weten!

Stuur een mail naar: contact@expertisecentrumspoon.nl

☀️ Fijne zomer ☀️