UvA-studenten: rechters kunnen meer doen om spoedig Woo-besluit af te dwingen

Rechters kunnen meer doen om trage bestuursorganen te dwingen binnen afzienbare termijn een Woo-besluit te nemen. Dat schrijven masterstudenten Staats- en Bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam in een advies dat is opgesteld in opdracht van SPOON. Zij stellen dwangsommen voor met een kortere looptijd en meer maatwerk bij de hoogte van de dwangsom. Op langere termijn kan met nieuwe bevoegdheden voor rechters en een nog op te richten Autoriteit Open Overheid de situatie verder verbeteren.

De onmacht die Woo-verzoekers ervaren wanneer bestuursorganen de behandeling van een verzoek uit de termijn laten lopen, is alom bekend. Deze onmacht blijft wanneer de verzoeker een beroep doet op de rechter. Die laat beroepen maanden op de plank liggen, geeft bestuursorganen veel extra tijd en verbindt aan het niet leveren binnen die nieuwe termijn verwaarloosbaar lage dwangsommen. Deze dwangsommen lopen ook nog eens maandenlang door, zonder dat de verzoeker nieuwe juridische actie kan ondernemen. Reden voor SPOON om masterstudenten Staats- en Bestuursrecht te vragen zich over deze kwestie te buigen: is er niet meer mogelijk?

In het, voor zover wij kunnen vaststellen, meest omvangrijke onderzoek tot dusver naar uitspraken in beroepen wegens niet tijdig beslissen (BNTB’en), komen de studenten met enkele duidelijke, zij het niet verrassende observaties. De beroepen worden afgedaan zonder zitting, rechters leggen dwangsommen op die nauw aansluiten bij algemeen landelijk beleid, er is slechts zeer zelden sprake van maatwerk.

De studenten zijn kritisch op dit gebrek aan maatwerk, dit gaat ten koste van de effectiviteit van de prikkel. Ze menen ook dat de lange looptijd van de relatief lage dwangsommen in de weg staat aan het tijdig opschalen naar een maatwerkoplossing als blijkt dat de opgelegde termijn niet gehaald wordt. Deze lange looptijd van vaak wel vijf maanden verhoudt zich bovendien slecht tot de veel kortere wettelijke termijn om op een Woo-verzoek te beslissen.

Daarom komen ze tot twee concrete voorstellen die de rechter per direct zou kunnen, en naar hun mening ook zou moeten, toepassen. Uitvoering daarvan kan binnen de wettelijke mogelijkheden die de bestuursrechter op dit moment heeft.

De studenten constateren echter ook dat er gevallen zijn waarin enkel sprake is van capaciteitsgebrek, een ‘niet kunnen’ (waarbij rechters dat overigens van het bestuursorgaan moeten aannemen omdat het zich moeilijk laat vaststellen).

Een dwangsom is dan mogelijk geen effectieve prikkel. Voor deze gevallen is wel een uitbreiding van het rechterlijk instrumentarium noodzakelijk. Met het oog op dergelijke gevallen stellen de studenten voor dat de rechter het bestuursorgaan moet kunnen opdragen een externe partij in te schakelen om zo snel mogelijk de afhandeling van het verzoek te bewerkstelligen.

Zo’n mogelijkheid is wat SPOON betreft ook effectief in verband met fluctuaties in het aantal ingediende Woo-verzoeken. Staat een kwestie plotseling in de maatschappelijke belangstelling, dan ligt het voor de hand dat er meer Woo-verzoeken over dat onderwerp terechtkomen bij bestuursorganen die daarbij een rol spelen. Het is niet vreemd dat er dan onvoldoende vaste krachten zijn om de tijdelijke hausse aan verzoeken bij te benen.

Bij kleinere overheden die dit overkomt zien we al in toenemende mate dat zij uit eigen beweging externe krachten inschakelen en over die aanpak tevreden zijn. De Algemene wet bestuursrecht kent geen mogelijkheid om een dergelijke ‘passende’ maatregel te treffen. Daar is een wetswijziging voor nodig.

Bij genoemde oplossingen concentreren de studenten zich op de rechter. Maar terecht stellen ze de vraag of de rechter in alle gevallen de juiste instantie is om tijdig beslissen op Woo-verzoeken af te dwingen. Moet de verantwoordelijkheid niet bij een toezichthoudende overheidsinstantie liggen? Daarnaast constateren ze dat de rechterlijke dwangsom kan zorgen voor een perverse prikkel voor verzoekers, die het geld immers ontvangen. Er is geen enkele indicatie dat Woo-verzoekers hierop uit zijn, feit is dat soms grote bedragen bij verzoekers terechtkomen, waardoor deze verdenking hen blijft achtervolgen.

Om hieraan het hoofd te bieden komen de studenten met het voorstel om het huidige Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI) om te vormen tot Informatiecommissaris of beter nog tot Autoriteit Open Overheid (AOO). Deze AOO zou naast de huidige ACOI-bevoegdheden ook dwang moeten kunnen toepassen, zoals het opleggen van een last onder dwangsom. Alle dwangsommen zouden naar deze organisatie toe moeten vloeien.

Hoewel het dubbelop lijkt om twee soorten dwangsommen naast elkaar te laten bestaan, lijkt het de studenten toch van belang dat een onafhankelijke autoriteit uit eigen beweging stappen kan ondernemen bij bestuursorganen die structureel termijnen niet naleven en zich onvoldoende inspannen om de capaciteit te vergroten of processen aan te passen.

Deze laatste adviezen wekken misschien de indruk toekomstmuziek te zijn, maar in de Woo is een verplichte evaluatie opgenomen vijf jaar na de inwerkingtreding. Dat is in 2027. Deze evaluatie moet volgens artikel 8.9 specifiek aandacht besteden aan de vraag of het noodzakelijk is een Informatiecommissaris in te stellen (die eerder in het Woo-wetsvoorstel stond, maar het in de uiteindelijke wet niet heeft gehaald).

Tot die tijd kunnen Woo-verzoekers alvast bij de rechter het voorstel van de studenten aanhalen om meer in hoogte variërende dwangsommen voor kortere tijd op te leggen. SPOON roept iedereen op die wegens niet tijdig beslissen naar de rechter gaat, om dit te doen!

SPOON dankt Bonita Ho, Boris Mark, Eline Mensink, Gijs Stenger, Fidelya Salman en natuurlijk begeleider Arnout Klap, voor hun toegewijde werk aan dit advies.