Publicatiedatum:24 juli 2024
Het ‘goed functioneren van de Staat’ (de roemruchte ‘i-grond’) heeft geen enkele praktische betekenis bij het weigeren van conceptdocumenten. Dat blijkt uit de conceptenprocedure van SPOON bij de rechtbank Amsterdam. Het is niet nodig om naar de i-grond te kijken, oordeelde de rechter. Omdat SPOON dat wel gevraagd had lijkt het vonnis een tegenvaller, maar enigszins paradoxaal bevestigt de uitspraak in feite SPOON’s standpunt. Als overheden de i-grond voor het achterhouden van concepten toch blijven inzetten, is dat zinloze juridisering. Woo-verzoekers hoeven er geen aandacht meer aan te schenken.
Op het eerste gezicht teleurstellend
De conceptenprocedure van SPOON is, we kunnen er niet omheen, geëindigd in een op het eerste gezicht teleurstellende uitspraak. De rechtbank Amsterdam heeft geweigerd om een oordeel te geven over de vraag of openbaarmaking van conceptdocumenten met een beroep op de i-grond, dus omdat vrijgave het ‘goed functioneren van de Staat’ zou bedreigen, afgewezen mag worden vanwege hun conceptstatus.
Maar in de bestuursrechtspraak is iets niet altijd wat het lijkt. De Amsterdamse rechter laat in de beoordeling van de zaak de i-grond vrij opzichtig links liggen. Als informatie geweigerd wordt of kan worden vanwege persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren (artikel 5.2 Wet open overheid), een vrij specifiek geformuleerd belang, is toetsing aan het veel algemenere ‘goed functioneren van de Staat’ niet meer aan de orde. Dat betekent ons inziens dat een rechter in de praktijk nooit aan de toepassing van deze weigergrond op concepten zal toekomen.
De i-grond is voor concepten namelijk uitsluitend nog relevant als er persoonlijke beleidsopvattingen in staan die met een beroep op artikel 5.2 Woo niet geweigerd mogen worden of als het om feitelijke informatie gaat. Maar wij denken dat de kans dat een bestuursorgaan in zo’n geval alsnog met succes de i-grond kan inroepen nihil is, althans niet met verwijzing naar de conceptstatus van het document. Door de uitspraak van de rechtbank heeft de i-grond in verhouding tot conceptdocumenten kortom vrijwel iedere praktische betekenis verloren.
Gewijzigde ‘conceptenlijn’
Het voeren van deze procedure, tegelijk met een intensieve lobby door SPOON en de Vereniging van Onderzoeksjournalisten (VVOJ) en kritische publicaties van Follow the Money en de Volkskrant, heeft inmiddels al geleid tot een sterk gewijzigde conceptenlijn van de Rijksoverheid. Deze komt een heel eind tegemoet aan onze eisen, doordat conceptdocumenten die ambtenaren op bestuurlijk niveau hebben bereikt voortaan standaard op de aanwezigheid van feitelijke informatie moeten worden beoordeeld.
Opmerkelijke verdraaiingen door de rechtbank
De wat paradoxale uitspraak, waarbij de rechtbank genoeg heeft aan artikel 5.2 Woo om zich verder niet te bekommeren over de i-grond, is om nog een andere reden opmerkelijk. De rechter verdraait in het vonnis diverse door SPOON aangevoerde argumenten of negeert deze geheel zonder dat laatste te onderbouwen of door dat slechts heel summier te doen. Naar de reden daarvan is het gissen. Mogelijk hadden de rechters geen trek in om zich over deze netelige en complexe kwestie uit te spreken.
Omdat de rechtbank hiermee geen recht doet aan het betoog van SPOON en omdat het kwalijk is dat Nederlandse rechters de neiging hebben om over ingewikkelde kwesties zo min mogelijk te zeggen, staan we toch even stil bij een aantal van die verdraaiingen.
Tot slot besteden we nog kort aandacht aan een kleine opening die de rechtbank geeft om correspondentie tussen ministers en Kamerleden, een ander punt dat SPOON in deze procedure aan de rechter voorlegde, openbaar te krijgen.
Verdraaiingen van de rechtbank (#1)
De eerste verdraaiing is dat SPOON zou hebben betoogd ‘dat het niet is toegestaan om meer dan één weigeringsgrond toe te passen op dezelfde documenten’. Dat is evident niet zo en het is een parodie op het werkelijke argument van SPOON. Dat luidt dat de i-grond anders is dan andere weigergronden, omdat ze uitdrukkelijk is bedoeld voor de geheimhouding van informatie waar andere, veel specifiekere weigergronden niet in voorzien. Veel weigergronden beschermen namelijk (specifieke aspecten van) ‘het goed functioneren van de Staat’.
De i-grond is daarbij ook nog eens een afgeleide van de oude ‘g-grond’ uit de Wob, het voorkomen van onevenredige bevoor- of benadeling. Deze weigergrond bevat inmiddels in de Woo, voor zover het om effecten voor partijen buiten de overheid gaat, wél een expliciet verbod op toepassing in combinatie met andere gronden.
Lange neus naar doordacht systeem
Nog belangrijker, SPOON heeft vooral betoogd dat met de i-grond niet precies dezelfde redenering op documenten mag worden toegepast als wordt gehanteerd om persoonlijke beleidsopvattingen niet te verstrekken. Ook heeft SPOON betoogd dat het ondenkbaar is dat uit het complexe systeem in de Woo voor de omgang met persoonlijke beleidsopvattingen eerst zou volgen dat een opvatting van een ambtenaar openbaar moet worden, waarna deze vanwege de i-grond toch weer geweigerd zou mogen worden. De opstelling van de overheid is een lange neus naar dit doordachte systeem van de omgang met openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen. Maar de rechtbank lijkt dat allemaal weinig te interesseren.
Verdraaiingen van de rechtbank (#2)
De tweede verdraaiing is dat de rechtbank doet alsof zij gedwongen is om de weigering van de conceptdocumenten primair te toetsen aan artikel 5.2 Woo (persoonlijke beleidsopvattingen) en pas daarna eventueel aan de i-grond zou toekomen. ‘Daarmee volgt de rechtbank verweerder, die artikel 5.2, eerste lid, van de Woo als primaire weigeringsgrond heeft aangemerkt.’ Dit is een pertinente leugen.
Noch in het besluit op het Woo-verzoek, noch in het besluit op bezwaar heeft de minister gesteld dat de weigering primair op artikel 5.2 Woo zou rusten. Sterker nog, in beide besluiten wordt eerst gesteld dat alle aangetroffen concepten met een beroep op de i-grond geweigerd mogen worden en wordt pas daarna gekeken of uit artikel 5.2 Woo zou moeten volgen dat een deel ervan toch openbaar moet worden.
Pas in het – minder dan twee weken voor de zitting – door de Landsadvocaat aangeleverde verweerschrift, maakte die ervan dat de minister zich primair op artikel 5.2 Woo (persoonlijke beleidsopvattingen) zou hebben beroepen. Op de zitting gaf de Landsadvocaat toe dat in het bestreden besluit geen sprake is geweest van primaire en subsidiaire gronden en dat primaire en subsidiaire weigergronden onder de Woo niet bestaan.
‘Een meer absoluut karakter’
De rechtbank heeft er zelf nog bij bedacht dat artikel 5.2, eerste lid Woo ‘een meer absoluut karakter’ zou hebben en dus ‘verstrekkender van aard’ zou zijn dan de i-grond. Dit is quatsch. Artikel 5.2, tweede lid Woo bevat namelijk een expliciete opdracht tot belangenweging: of openbaarmaking met het oog op een goede democratische bestuursvoering eventueel toch gewenst is.
In feite zegt de rechtbank dus uiteindelijk: wij gaan die i-grond zoals toegepast op concepten nooit toetsen. Waarom maken wij als SPOON ons hier dan druk om, zou je kunnen zeggen, en de rechtbank vroeg dat ter zitting ook. Dat is omdat de ministeries de i-grond gebruiken om extra gewichtig over te doen hoe verschrikkelijk het zou zijn als concepten naar buiten komen. Niet alleen vanwege de persoonlijke beleidsopvattingen, maar ook nog eens omdat de samenleving in verwarring zou raken als meerdere versies en ‘onrijpe’ stukken op straat komen te liggen en er dan allerlei ongewenst debat plaatsvindt.
Verdraaiingen van de rechtbank (#3)
De derde verdraaiing is dat SPOON gevraagd zou hebben om een uitspraak van de rechtbank over de i-grond ‘in algemene zin’. Ook dat is onzin. SPOON heeft gezegd dat er belang bij is dat er duidelijkheid komt over de juiste interpretatie van de toepasbaarheid van de i-grond op persoonlijke beleidsopvattingen in concepten. Maar SPOON heeft zich steeds op het standpunt gesteld dat de concrete weigering van de concepten in deze zaak deze toetsing vraagt.
Openbaarmaking correspondentie Kamerlid-minister niet uitgesloten
Wat betreft verdraaiingen blijft het hierbij, maar er is nog wel sprake van een volstrekt gebrek aan (consistente) onderbouwing door de rechtbank van haar oordeel dat openbaarmaking van correspondentie tussen Kamerleden en ministers het goed functioneren van de Staat in gevaar zou brengen.
Dat begint er al mee dat de rechtbank vaststelt dat sprake zou zijn van ‘vertrouwelijk overleg’, zonder dat wordt toegelicht waar uit zou blijken dat dit overleg vertrouwelijk was en wanneer overleg dan niet vertrouwelijk zou zijn.
Vervolgens neemt de rechtbank het algemene standpunt van de minister over dat (1) het goed functioneren van de Staat ‘vereist dat dergelijk overleg in vertrouwelijkheid wordt gevoerd en dat dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid’ en (2) ‘dat openbaarmaking daarom tot onevenredig nadeel voor de Staat kan leiden’.
‘Achterkamertjespolitiek’ en ‘dealtjes’
Toch laat de rechtbank tussen de regels door wel enige ruimte voor de mogelijkheid dat informatie uit zulke ‘vertrouwelijke’ overleggen openbaar moet worden. Daarmee wijkt de rechtbank in een belangrijk opzicht af van de minister. Zou de rechtbank in de geweigerde passages namelijk aanwijzingen voor ‘achterkamertjespolitiek’ of ‘dealtjes’ hebben aangetroffen, dan had dit ‘aanleiding kunnen geven het belang van openbaarmaking te laten prevaleren’.
Hiermee bevestigt de rechtbank dat soorten informatie die niet op grond van de wet als categorie zijn uitgesloten (zoals de notulen van de ministerraad), niet door de overheid tot zo’n categorie kunnen worden gebombardeerd. En dat informatie gewisseld tussen Kamerleden en minister(ie)s in sommige gevallen dus wel openbaar moet worden.
De facto overwinning
Het grootste lichtpunt blijft dat SPOON met deze uitspraak weliswaar niet de jure (‘in rechte’), maar wel de facto (in de praktijk) gelijk heeft gekregen: namelijk dat de i-grond in verhouding tot het weigeren van een document vanwege de conceptstatus betekenisloos is geworden. Overheden die conceptdocumenten nu nog met een beroep op de i-grond weigeren zijn gewoon kinderachtig bezig en onnodig aan het juridiseren. Op de uitkomst heeft het geen invloed.
We moeten de i-grond bij concepten voortaan zien als iets dat niets met ons als verzoekers te maken heeft, maar enkel dient als boodschap van bestuurders aan hun ambtenaren: wij willen uitdragen dat we jullie belangrijk vinden en willen beschermen tegen pottenkijkers.
De conclusie van SPOON is dan ook dat we niet in hoger beroep zullen gaan.
Tips
Tip: Als conceptdocumenten worden geweigerd, kun je de i-grond voortaan laten rusten. Concentreer je in je bezwaarschrift op de weigering op grond van artikel 5.2 Woo (persoonlijke beleidsopvattingen). Als je daar gelijk in krijgt, voorspellen wij dat de i-grond ook als sneeuw voor de zon verdwijnt in het besluit op bezwaar.
Tip 2: Heb je reden om correspondentie tussen een Kamer-, raads- of statenlid en respectievelijk een minister, wethouder of gedeputeerde te willen inzien? Er zijn dus omstandigheden waaronder het belang bij openbaarmaking hiervan zwaarder kan wegen dan vertrouwelijkheid.
Oproep!
Mocht een conceptdocument toch uitsluitend op basis van de i-grond worden geweigerd (om de reden dat het een concept is), laat het ons dan weten, dan zullen we kijken of het zinvol is dit punt opnieuw aan de rechter voor te leggen.