SPOON dwingt toetsing aan EVRM af bij buiten Woo geplaatste informatie

Overheden die journalisten en andere ‘watchdogs’ informatie weigeren omdat daar een ‘bijzondere openbaarheidsregeling’ op van toepassing zou zijn, moeten zo’n weigering toetsen aan artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Dat volgt uit een uitspraak die de rechtbank Noord-Holland vorige week deed in een door Investico en SPOON aangespannen procedure. Artikel 10 EVRM waarborgt naast de vrijheid van meningsuiting ook de vrijheid om informatie te ontvangen.

De uitspraak heeft een bredere uitwerking dan alleen op het aan de rechter voorgelegde geval: zij beperkt de mogelijkheden voor overheden om informatie te weigeren op grond van een bijzondere openbaarheidsregeling.

Er zijn in Nederland vele tientallen van dit soort regelingen. Ze hebben betrekking op talloze beleidsterreinen en overheidsorganisaties, van de douane tot de Belastingdienst en van aanbestedingen tot donorgegevens.¹Deze regelingen staan opgesomd in de Bijlage bij artikel 8.8 van de Wet open overheid. Bijzondere openbaarheidsregelingen ‘overrulen’ de Wet open overheid (Woo), waardoor ze de toegang tot informatie afsnijden. Ze voorzien slechts zelden in procedures om informatie op te vragen. In feite zijn het geheimhoudingsregelingen.

Hoewel er vaak goede redenen bestaan om deze informatie niet openbaar te maken, kunnen er volgens SPOON en Investico ook gevallen zijn waarin het belang van openbaarheid zwaarder moet wegen. De rechter heeft dat met deze uitspraak erkend. Hiermee wordt voorkomen dat de wetgever, simpelweg door informatie buiten bereik van de Woo en binnen de werking van een bijzondere openbaarheidsregeling te plaatsen, kan verhinderen dat informatie openbaar wordt.

Aanleiding voor de procedure bij de rechtbank vormde de reactie op een Woo-verzoek dat Tim Staal, behalve SPOON-programmadirecteur ook Woo-redacteur bij Investico, indiende bij het Openbaar Ministerie. Dat gebeurde in het kader van een breed onderzoeksjournalistiek project rond de zogeheten Uber Files. Een voorheen bij taxibedrijf Uber werkzame bron had een grote hoeveelheid e-mails en interne documenten gedeeld met het ICIJ, het internationale consortium van onderzoeksjournalisten.

Het onderzoek wierp onder meer de vraag op of het schikkingsbedrag dat het OM en Uber overeen waren gekomen in de strafrechtelijke procedure wegens overtreding van de vervoersregels wel in verhouding stond tot de ernst van die overtredingen en tot de opbrengst daarvan voor Uber. Investico wilde hier achter komen door interne overleggen en informatie waarover het OM beschikte op te vragen.

Vóór de invoering van de Woo in mei 2022 waren zulke verzoeken regelmatig tot op zekere hoogte succesvol. Zo werden onder de toenmalige Wet openbaarheid van bestuur (Wob) tientallen pagina’s vrijgegeven over de transactie van het OM en ING, en werd vorig jaar nog door de rechtbank Amsterdam tot openbaarmaking bevolen van een belangrijk rapport dat meewoog in het transactiebedrag voor olieplatformbouwer SBM Offshore. De rechtbank schreef toen dat de journalistiek onder meer in staat moet zijn ‘om te controleren of de transactie tussen verweerder en SBM een redelijke transactie is gelet op de inkomsten die zijn verworven met de mogelijk strafbare feiten’ en noemde dit een ‘zwaarwegend belang’.

In de Woo werd echter een bepaling opgenomen die ‘strafvordelijke gegevens’ voortaan buiten bereik van openbaarmakingsverzoeken plaatst. Prompt koos het OM voor de ruimst mogelijke interpretatie van ‘strafvorderlijke gegevens’ en maakte buiten zijn eigen berichtgeving geen enkele informatie meer openbaar over transactieprocessen.

Investico vond dat informatie, waarvan de rechter tot voor kort nog had overwogen dat deze openbaar moest ten behoeve van journalistieke controle, onder de nieuwe wet openbaar moest kunnen blijven. Om deze procedure te voeren bundelden Investico en SPOON de krachten.

De winst voor de onderzoeksjournalistiek zit hem daarin dat de rechter voorschrijft dat een weigering aan artikel 10 EVRM moet worden getoetst. Daarvoor is het wel noodzakelijk dat de Woo-verzoeker bijzondere omstandigheden kan aanvoeren die niet toelaten dat hij door de wet in zijn recht op informatie wordt belemmerd.

Deze principiële benadering betekent niet dat de rechter in de Uber-zaak heeft geoordeeld dat het OM de gevraagde informatie alsnog moest verstrekken. De meervoudige kamer van de rechtbank in Haarlem neemt het OM-standpunt over dat alle door Investico gevraagde documenten gegevens zijn over een rechtspersoon ‘die zijn verkregen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek’ en daarom strafvorderlijke gegevens zijn. Ze vallen volledig buiten de reikwijdte van de Woo. Hiermee bevestigt de rechter dat de Woo op dit punt minder transparantie biedt dan de Wob, terwijl een doel van de Woo was om overheidsinformatie transparanter te maken.

De rechtbank vindt vervolgens dat Investico onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake zou zijn van strijdigheid met het EVRM. Dit zou kunnen betekenen dat de rechter in de documenten niets heeft aangetroffen dat een ander licht werpt op de transactie, maar dat is niet met zekerheid te zeggen. Volgens de rechter weegt verder mee dat het OM tot op zekere hoogte informatie met de buitenwereld heeft gedeeld die onderdeel is geweest van de transactieovereenkomst. Dat betrof ’een nieuwspakket, een feitenrelaas en de vaststellingsovereenkomst’ zelf.

Door de eis met deze argumenten af te wijzen legt de rechtbank, in navolging van de Raad van State, de hoogste bestuursrechter, de lat voor de verzoeker wel erg hoog. Investico en SPOON, en ook andere Woo-experts en juristen, zoals Caroline Raat en Wouter Hins, vinden dit een onjuiste uitleg van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Een ‘zwaarwegend belang’, zoals de rechtbank Amsterdam oordeelde in de zaak over SBM Offshore, zou voldoende moeten zijn. SPOON en Investico beraden zich of deze zaak zich leent om die discussie in hoger beroep uit te vechten of dat een volgende gelegenheid zich daar beter voor leent. Ook het OM kan nog in hoger beroep.