Publicatiedatum:22 oktober 2024
Rechtbanken worstelen met beroepen niet-tijdig bij Woo-verzoeken. Dwangsommen van 100 euro per dag, na maanden oplopend tot een flink bedrag, sorteren lang niet altijd effect en rechters vinden dat zinloze besteding van belastinggeld. Maar met een nieuwe vondst introduceert de rechtbank Noord-Holland een nog veel slechtere aanpak. De rechtbank buigt klakkeloos mee met over de werklast klagende bestuursorganen. Zo raken we van de regen in de drup.
Vooringenomen en slecht geïnformeerd
Eerder deze week deelde ik op sociale media al met enige ontzetting een uitspraak, die advocaat bestuursrecht Daniël Blok besprak. De uitspraak, door de rechtbank Noord-Holland, bevat een nieuwe benadering van beroepen niet-tijdig bij het bepalen wat een redelijke beslistermijn is. Ik noemde het afgelopen maandag nog een ‘zorgelijke’ uitspraak. Die overigens past in een trend waarvan we eerder dit jaar al bij andere rechtbanken de aanzet zagen.
Bij nadere bestudering kom ik tot een nieuwe conclusie over deze uitspraak: die is misschien begrijpelijk vanuit het idee ‘er moet iets gebeuren’, maar de rechter toont zich slecht geïnformeerd en vooringenomen. Het resultaat is een uitspraak die op meerdere punten, ik kan het niet anders zeggen, frontaal in strijd is met letter én geest van de wet. Grote woorden, dus laat ik jullie stap voor stap meenemen.
‘Groot deel Woo-verzoeken omvangrijk’
Het begint al met de reden waarom volgens deze rechter een nieuwe aanpak nodig is. Tot vier (!) keer toe herhaalt hij dat het ‘ambtshalve bekend is’ dat ‘een groot deel van de Woo-verzoeken’ tegenwoordig omvangrijk is. Met ‘ambtshalve bekend’ bedoelt de rechter: uit eigen waarneming. Dit is zijn enige bron. Maar de verzoeken die vanwege een beroep niet-tijdig de rechtbank bereiken zijn natuurlijk totaal niet representatief voor alle Woo-verzoeken. Naar verhouding zullen dit veel vaker relatief grote verzoeken zijn.
Het meest recente en geciteerde onderzoek van de Open State Foundation en IMI, dat ook in de invoeringstoets naar de Woo werd aangehaald, noteerde bij de rijksoverheid een aandeel van 20% ‘grote’ Woo-verzoeken, dat wil zeggen 250 openbaargemaakte pagina’s of meer. Gaat het om duizenden pagina’s, dan ligt dat percentage dus nog een stuk lager.
Vervolgens vindt de rechter, kort gezegd, dat Woo-verzoeken die langer dan 10 dagen aan werktijd kosten ‘omvangrijke’ verzoeken zijn en daarom niet geacht kunnen worden binnen de gewone termijn van vier + twee weken te worden afgedaan. Die 10 dagen haalt hij uit een rapport uit 2010. Vervolgens koppelt hij daar een onnavolgbare redernering aan vast. De wettelijke termijn telt immers 30 werkdagen. Als het 10 dagen werk kost, waarom zouden dan nog 20 dagen nodig zijn om de beantwoording af te ronden? De rechter verruilt dus eventjes de wet voor zijn eigen idee van wat haalbaar is.
Nog meer nattevingerwerk
Als 30 werkdagen niet genoeg zijn om een verzoek dat 10 dagen werk kost af te ronden, wat is volgens deze rechter dan wél een redelijke termijn? Daar vliegt hij nog verder uit de bocht.
Want wat weegt hij hierbij mee? Enkel en alleen:
- de uitvoerigheid van de benodigde zoekslag, bijvoorbeeld doordat informatie verspreid is over een groot aantal bronnen (opslagmedia en personen), en een grote hoeveelheid pagina’s oplevert
- het aantal mogelijk toepasselijke weigergronden dat gecontroleerd moet worden
- de in redelijkheid te verwachten capaciteit van het bestuursorgaan
Ik kom zo op wat de rechter allemaal niet meeweegt. Maar met de wel meegenomen factoren komt hij al niet verder dan nattevingerwerk. Hij doet niet meer dan opsommen welke stappen nodig zijn om het verzoek af te handelen, maar zonder te specificeren hoeveel tijd nodig zou zijn voor die stappen en waarom. En hij volgt een ‘schatting’ van verweerder dat er ‘enkele honderden tot duizenden pagina’s’ te beoordelen zijn. (Want zes maanden na indiening van het verzoek heeft het betreffende ministerie nog niet in kaart gebracht om hoeveel documenten het precies gaat.) Enkele honderden of duizenden pagina’s, dat is nogal een verschil.
Voorstel bestuursorgaan ‘niet onredelijk’
De rechter is zo vol van het idee dat verzoeken steeds breder worden en over steeds ‘meer uiteenlopende onderwerpen’ gaan dat hij er bovendien compleet overheen kijkt dat dit Woo-verzoek, over het coronabeleid van het ministerie van VWS, helemaal niet zo breed is. Het verzoek vraagt weliswaar om veel verschillende soorten documenten (voor zover die bestaan), maar het onderwerp is heel specifiek en in de tijd afgebakend, namelijk ‘het kort geding (vonnis 16 februari 2021) aangaande de avondklok en het daaropvolgende spoedappèl (arrest 26 februari 2021)’, en bestrijkt een zeer korte periode van vermoedelijk niet meer dan enkele weken.
De rechter lijkt zich eigenlijk maar door één ding te laten leiden: wat het bestuursorgaan een redelijke termijn noemt. ‘De rechtbank gaat uit van de termijn die verweerder heeft voorgesteld. Die komt haar niet onredelijk voor.’
Wat de rechter allemaal níet meeweegt
Allerlei andere factoren die bepalen hoe lang het kan duren voordat op een Woo-verzoek is besloten, laat de rechter volledig buiten beschouwing:
- De datum waarop het verzoek is ingediend. Het verzoek is van 1 februari 2024. Het ministerie had dus op de datum van het vonnis van de rechter al bijna 6 maanden de tijd gehad om aan het verzoek te werken. Dat zijn 130 werkdagen. Het speelt in het vonnis geen enkele rol.
- Dat verzoekers niet daadwerkelijk alle stukken willen die officieel binnen de reikwijdte van hun verzoek vallen. Deze rechter denkt dat verzoekers breed ogende verzoeken opstellen omdat ze echt alle stukken willen hebben die er onder vallen. Dat is onzin. Verzoekers doen dat omdat ze bang zijn dat bestuursorganen anders gelegenheid krijgen om voor de verzoeker relevante informatie buiten het verzoek te houden. Een breed verzoek is een safety net om een bestuursorgaan dat dit probeert tot de orde te kunnen roepen.
- De mate waarin het ministerie zich heeft ingespannen om in overleg te treden met de verzoeker over concretisering van het verzoek of een wel haalbare termijn. Volgens de rechter is het irrelevant of de minister in overeenstemming met artikel 4.2a Woo heeft overlegd over bijvoorbeeld de verstrekking van de meest relevante documenten in een eerste deelbesluit. En of in overeenstemming met de wetstoelichting bij artikel 8.4 Woo is gesproken over een redelijke nieuwe datum in de plaats van de wettelijke termijnen.
- De wijze waarop ministeries hun Woo-processen inrichten. De rechter heeft er geen enkel oog voor dat opslaan en zoeken van informatie veel slimmer kan dan veel ministeries doen. Ook gaat onnodig veel tijd verloren met uitgebreide interne afstemming, onnodig gecompliceerde zienswijzeprocessen met derde belanghebbenden en door verzoeken lange tijd op een stapel te laten verstoffen. Deze rechter heeft daar geen idee van of vindt het niet relevant.
- Dat het ministerie had kunnen beslissen om delen van het verzoek niet uit te voeren. Het ministerie heeft allerlei mogelijkheden om delen van het verzoek niet (zelf) uit te voeren. Het verzoek heeft mede betrekking op stukken die mogelijk bij andere ministeries liggen. Die onderdelen van het verzoek hadden naar de betreffende ministeries gestuurd kunnen worden.
- De wijze waarop het ministerie van VWS Woo-verzoeken over corona behandelt. De rechter gaat er volledig voorbij aan de gevolgen van de door VWS gekozen voor een ‘gefaseerde’ werkwijze, waarbij het stap voor stap alle 8 miljoen coronadocumenten openbaar denkt te gaan maken. Deze werkwijze leidt tot de openbaarmaking van vele malen meer documenten dan nodig en dat duurt dus ook veel langer.
.
‘Gewekte vermoedens’ van geldbelustheid
Volgens deze rechter komen omvangrijke Woo-verzoeken bovendien ‘mogelijk’ van ordinaire geldwolven. Hij rept van “extreem brede ‘alles over’-verzoeken […] over de meest uiteenlopende onderwerpen [en die] wekken wel het vermoeden dat die mogelijk worden gedaan vanwege het verkrijgen van een rechterlijke dwangsom.”
Dit verzoek is, zoals gezegd, juist helemaal niet zo breed: het gaat over een zeer specifiek onderwerp en een zeer korte periode. Je kunt van alles vinden van sommige opvragers van corona-informatie, dat ze in complottheorieën geloven bijvoorbeeld. Maar dat wil niet zeggen dat ze niet oprecht naar informatie op zoek kunnen zijn, mogelijk om hun gelijk te bewijzen. Een rechter hoort zich zonder bewijs niet zo suggestief over Woo-verzoekers uit te laten.
Ongetwijfeld mede vanwege deze suggestieve denktrant legt de rechter ook een bijzonder lage dwangsom op. Ook hier weer met een onnavolgbare onderbouwing. In 2016 is de zogenaamde bestuurlijke dwangsom bij (toen nog) Wob-verzoeken afgeschaft. Maar, zegt de rechter, hoewel de bij die bestuurlijke dwangsom horende bedragen dus ook niet meer van toepassing zijn op Woo-verzoeken, gaat hij ze tóch toepassen. Want, meent hij, de termijn die hij nu oplegt is pas de eerste termijn bij dit verzoek die gehaald hoeft worden.
De boodschap richting bestuursorganen
In de maanden na deze uitspraak heeft dezelfde rechter, dhr. J.J. Maarleveld, nog minstens vier andere uitspraken volgens dezelfde criteria beoordeeld. Allemaal met als uitkomst: de termijn die het bestuursorgaan voorstelt neem ik over, want die is ‘redelijk’. Het betreft niet alleen coronaverzoeken, maar ook verzoeken bij een ander ministerie en bij een universiteit.
De boodschap die van deze nieuwe uitsprakenlijn uitgaat is dat bestuursorganen niets hoeven te doen om hun processen te verbeteren, de informatiehuishouding kunnen laten versloffen, niet in overleg hoeven te treden met de verzoeker over concretisering van het verzoek of over deelbesluiten. Ze mogen gewoon achterover leunen en roepen: ‘omvangrijk’!
Botte methode
Dat rechters proberen te komen tot een benadering van beroepen niet-tijdig die meer rekening houdt met verschillen tussen bestuursorganen en met verschillen tussen verzoeken is op zich prijzenswaardig. Maar beweren dat je dat wilt doen is niet hetzelfde als dat ook echt doen. Daarvoor zou een rechter veel specifiekere vragen moeten stellen aan het bestuursorgaan: hoeveel documenten zijn aangetroffen, hoe is het Woo-afhandelingsproces opgezet, is geprobeerd in overleg met de verzoeker tot goede afspraken te komen, enzovoort.
Zonder duidelijkheid hierover is de nieuwe aanpak van de rechtbank Noord-Holland net zo bot als de oude, zonder dat er nog enige druk van uitgaat richting bestuursorganen om hun processen op orde te brengen en de informatiebehoefte van de verzoeker centraal te stellen.
Tip: deze uitspraak onderstreept voor ons als verzoekers krachtiger dan ooit het niet te onderschatten belang om tot procesafspraken te komen bij Woo-verzoeken die niet binnen de wettelijke termijn (kunnen) worden afgehandeld. Neemt het bestuursorgaan geen initiatief hiertoe, dan moet jij dat doen. Wil je dat de rechter (in ieder geval die in Noord-Holland) daarnaar kijkt en het bestuursorgaan tot de orde roept, dan zul je moeten aantonen dat het tot geen enkele afspraak over bijvoorbeeld termijnen bereid was.