Publicatiedatum:10 juli 2024
Tim blogt voor SPOON over Woo-uitspraken Deel #15: de Raad van State buigt zich voor het eerst over de i-grond en neemt een verrassende afslag. Bij de toepassing van deze weigergrond moet het tijdsverloop zwaar wegen, vinden de ‘staatsraden’. Na afronding van bijvoorbeeld een onderzoek naar integriteitsschendingen kan meer openbaar dan als dat onderzoek nog loopt. Maar prompt passen ze hun eigen criterium rommelig toe.
I-grond geen duizenddingendoekje
In een uitgebreide uitspraak van begin juli heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling bestuursrechtspraak’) voor het eerst duidelijk gemaakt hoe de i-grond1Overheden weigeren te pas en te onpas informatie met een beroep op de i-grond, die het ‘goed functioneren’ van de overheid moet beschermen en zo wordt genoemd omdat ze in Woo artikel 5.1, lid 2 onder i staat. moet worden toegepast. Daarbij legt de hoogste bestuursrechter veel nadruk op het tijdsverloop tussen het opstellen van een document en het moment dat om openbaarmaking wordt gevraagd. Meer tijdsverloop, meer openbaarmaking. Een verrassende, maar wat mij betreft juiste en gunstige wending. Dit aspect was bij bestuursorganen zelf en bij lagere rechters ondergesneeuwd geraakt.
Wat een rol kan hebben gespeeld bij deze voor verzoekers gunstige uitleg, is de opstelling van de overheid in deze zaak, de gemeente Utrecht. Die had stukken opnieuw geweigerd openbaar te maken waarvan de hoogste rechter in een eerdere uitspraak al had geoordeeld dat ze openbaar konden. De Afdeling bestuursrechtspraak had de toegepaste weigergrond toen niet geaccepteerd. Nu dacht de gemeente met de i-grond een nieuwe troef in handen te hebben. Die vlieger ging (gelukkig) niet op.
Verder valt op dat bestuursorganen nog steeds keer op keer aan het verstand moet worden gebracht dat zij niet zomaar gehele documenten mogen weigeren. Zij behoren per onderdeel van een document te kijken of de informatie naar buiten kan. Weigergronden zijn geen duizenddingendoekjes, ook de i-grond niet. De Woo-verzoeker heeft hierbij in de Raad van State een machtige medestander gevonden.
Wat was er aan de hand?
Een onbekende verzoeker had begin mei 2019 gevraagd om informatie over (mogelijke) integriteitsschendingen door ambtenaren van de gemeente Utrecht in de periode 2017-2019. De elf aangetroffen dossiers weigerde de gemeente te verstrekken, de verzoeker kreeg alleen een beknopt overzicht van de gevallen. Er volgde een rechtsgang, waarbij uiteindelijk de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2022 oordeelde dat in meerdere dossiers informatie stond die wel degelijk openbaar kon worden.
Dat betekende dat het college van Utrecht opnieuw aan de slag moest om documenten openbaar te maken of met een betere onderbouwing te komen. Inmiddels was de Wet open overheid in werking getreden en zo kwam de nieuwe i-grond in beeld. Met een beroep daarop (maar steunend op precies dezelfde redeneringen) wilde Utrecht alsnog een flink deel van de documenten weigeren. En dus kwam de zaak weer terug bij de Raad van State.
Tijdsverloop belangrijke factor bij i-grond
Dit was de eerste gelegenheid waarbij de Afdeling bestuursrechtspraak zich over de interpretatie van de i-grond moest uitspreken. De drie rechters (‘staatsraden’) stelden daarbij een opvallende factor centraal: tijdsverloop. Opvallend, omdat lagere rechters dat nog niet hadden gedaan. En ministeries hadden dit als niet relevant weggewuifd in reactie op een advies van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI).
De Afdeling schrijft:
“Anders dan het college is de Afdeling van oordeel dat de uitzonderingsgrond in dit geval niet voor onbepaalde tijd werkt. Zoals ook blijkt uit de totstandkoming van de betreffende bepaling … kan deze grond worden ingeroepen bij interne disciplinaire onderzoeken [zoals hier aan de orde was]. Bij een dergelijk onderzoek is vertrouwelijkheid noodzakelijk om de feiten boven water te krijgen. Denkbaar is echter dat de openbaarmaking slechts tijdelijk het goed functioneren van de overheid belemmert. Niet valt in te zien waarom het functioneren van het bestuursorgaan in dit geval nog in het geding is nadat het onderzoek waarop het document ziet, zich in een vergevorderd stadium bevindt, of zelfs is afgerond.”
Het onderzoek was (zeker ten tijde van de nieuwe beoordeling van het Woo-verzoek) inmiddels ruimschoots afgerond. En dus was er onvoldoende reden om het stuk, waarmee het college van Utrecht destijds vertrouwelijk was geïnformeerd, nog geheim te houden.
Na afloop onderzoek niet meer integraal weigeren
Iets anders waarmee de Afdeling bestuursrechtspraak op grond van de factor tijdsverloop korte metten maakt, is het integraal (dus: volledig) weigeren van documenten. Zonder in het document te kijken welke delen zich wel en niet voor openbaarmaking lenen en zonder een belangenafweging te maken.
De Afdeling bestuursrechtspraak:
“De Afdeling is van oordeel dat de uitzonderingsgrond in dit geval niet voor onbepaalde tijd en integraal voor de gehele documenten werkt. De systematiek van de Woo vergt in het algemeen een belangenafweging op documentniveau, waarbij de term “voor zover” in de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo betekent dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de uitzonderingsgronden aan de orde zijn. Als die belangenafweging in tijden van crisis in abstracto wordt gemaakt, is dat niet in strijd met de systematiek van de Woo, zolang het bestuursorgaan kan motiveren dat voor alle documenten geldt dat openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan.”
Kortom: de Raad van State stelt hier dat stukken in hun geheel en zonder zorgvuldige beoordeling van elk onderdeel mogen worden geweigerd zolang het onderzoek loopt. Maar (direct) na afronding van het onderzoek zal steeds gekeken moeten worden of delen wél openbaar kunnen. Openbaarmaking is dan het uitgangspunt. In de praktijk betekent het dat vanaf dat moment meer informatie openbaar kan en moet.
Opnieuw ‘aan weigerachtigheid grenzende weerstand’?
In het vorige jurisprudentieblog (#14) ging het over ministeries die in weerwil van een duidelijk rechterlijk oordeel alsnog proberen informatie onder de pet te houden. In die zaak sprak de rechter van ‘aan weigerachtigheid grenzende weerstand’. In deze zaak gebruiken de (hogere) rechters niet zulke grote woorden, maar is feitelijk hetzelfde aan de hand.
De gemeente Utrecht ging namelijk lijnrecht in tegen eerdere oordelen van de Raad van State-rechters in deze zaak. Zo hadden zij al bepaald dat in een passage ook na weglakking van tot personen herleidbare gegevens ‘betekenisvolle informatie’ overbleef. En ook dat informatie over hoe de fraude had kunnen plaatsvinden openbaar kon worden zonder onevenredige benadeling van de gemeente. Toch bleef de gemeente Utrecht in het nieuwe besluit de informatie achterhouden, maar dan met verwijzing naar andere weigergronden.
De Afdeling reageert (tot drie keer toe) afgemeten:
“Hoewel het college in het besluit van 7 november 2022 een andere grond aan de weigering ten grondslag legt, gebruikt het college een identieke redenering. Het college heeft niet kunnen motiveren waarom de Afdeling terug zou moeten komen van het eerdere oordeel.”
Pogingen om rechterlijke oordelen te omzeilen zijn kwalijk – met als resultaat in dit geval: twee jaar langer wachten op de informatie. Het is op zichzelf geruststellend dat de Raad van State hier doorheen prikt. Ook is het een prettige en terechte bevestiging dat met de uitzonderingsgronden van de Woo niet meer mag worden geweigerd dan bij die van de Wob2De Wob, dat is de Wet openbaarheid van bestuur, voorganger van de Woo..
Anders dan de rechtbank Utrecht in Jurisprudentieblog #14, bevelen de staatsraden geen directe openbaarmaking. De gemeente Utrecht krijgt nóg een kans (de derde!) om zelf een nieuw besluit te nemen. Daarvoor krijgt de gemeente opnieuw twee maanden de tijd, terwijl sinds het verzoek al ruim vijf jaar zijn verstreken. Zulke regelrechte obstructie zou door de hoogste bestuursrechter wel wat steviger mogen worden aangepakt.
Niet alle informatie uit onderzoek is herleidbaar…
Een andere lijn in de uitspraak is de erkenning dat het mogelijk is om informatie over integriteits- en andere onderzoeken op niet-herleidbare wijze openbaar te maken. En dat toezegging van vertrouwelijkheid niet zonder meer weigering rechtvaardigt. Zolang informatie niet herleidbaar is, wordt die vertrouwelijkheid in principe niet geschaad. “Dat uit de informatie zou zijn af te leiden dat de persoon op wie de integriteitsmelding ziet, deel uitmaakt van een beperkte groep, rechtvaardigt niet de gehele weigering van de openbaarmaking van de betreffende alinea.”
Ook in recente uitspraken van lagere rechters zien we deze redenering terugkeren. Bijvoorbeeld in deze over fraudemeldingen en deze over een ander intern disciplinair onderzoek. Steeds zal beargumenteerd moeten worden waarom de informatie herleidbaar zou zijn en zo ja, waarom dat een probleem zou zijn. Of, zo nee, waarom desondanks de informatie niet openbaar kan worden. Alleen dan is sprake van ‘schade aan de toegezegde vertrouwelijkheid’.
…maar bij een extern onderzoek ineens wel?
Van dit uitgangspunt wijken de rechters bij het laatste document op zeer onbevredigende wijze toch weer af. Dat gaat om een extern onderzoek, verricht naar een van de Utrechtse integriteitskwesties. De verzoeker vindt dat uit dit onderzoeksrapport in ieder geval de delen openbaar moeten worden op basis waarvan kan worden beoordeeld of het onderzoek naar behoren is uitgevoerd, en die samengevat duidelijk maken wat door de betrokkenen is ingebracht.
Ook hier staat buiten kijf dat het onderzoek inmiddels geruime tijd geleden is afgerond. Maar nu gaan de rechters plotseling, en met summiere onderbouwing, mee in de volledige weigering van het rapport. Nu zwijgen ze over herleidbaarheid, over onderscheid tussen delen die wel en niet terug zijn te voeren op specifieke betrokkenen, en over enerzijds de inbreng van betrokkenen en anderzijds de analyses, werkwijze en conclusies van de onderzoekers.
In de uitspraak staat alleen:
“Het is aannemelijk dat betrokkenen minder bereidwillig zijn om vrijuit over hun bevindingen te verklaren als zij er rekening mee moeten houden dat hun verklaringen in de openbaarheid worden gebracht.
Of deze verklaringen herleidbaar zijn laat de Afdeling bestuursrechtspraak in het midden. Of er ook andere delen van het rapport zijn dan alleen deze verklaringen, ook. Evenals de mogelijkheid dat een samenvatting voor de verzoeker soelaas zou bieden.
Hiermee maakt de Afdeling controle op de uitvoering van het onderzoek en op de inhoud van dit externe rapport onmogelijk. De (lokale) maatschappij blijft zitten met de vraag of het onderzoek deugdelijk is geweest. Integriteit van het overheidshandelen en de deugdelijkheid van onderzoeken daarnaar is een actueel onderwerp. Behoud van vertrouwen in de overheid verlangt ook op dit punt optimale transparantie.
Tip: wijs in je Woo-verzoek, -bezwaar of -beroep op het tijdsverloop sinds het opstellen van de documenten. Zeker als het gaat om (interne of externe) onderzoeken. En wacht als je een Woo-verzoek overweegt eventueel totdat het onderzoek is afgerond.
