Raad van State, dwing overheid ook tot naleving termijnen in Woo-zaken

COMMENTAAR – De hoogste bestuursrechter is de lakse omgang van wetgever en uitvoeringsorganisaties met de nakoming van wettelijke termijnen helemaal zat. Ten minste, als het om de hersteloperatie Toeslagen gaat. Zijn de uitspraken ook toepasbaar op Woo-zaken?

In twee uitspraken van eind vorige maand maakt de Raad van State een einde aan de situatie waarin rechtbanken de belastingdienst net zo lang de tijd geven als die zelf nodig zegt te hebben voor een zorgvuldige beslissing over compensatie van toeslagenouders. De extra tijd die sommige rechtbanken gaven liep inmiddels op tot meer dan een jaar dan in de wet staat. Als de wetgever wil dat de belastingdienst meer tijd krijgt, dan moet die de wettelijke termijnen maar aanpassen, zo zeggen de hoge rechters, die in plaats van zelf op de stoel van de politiek gaan zitten, de wetgever willen dwingen er op plaats te nemen.

Wat heeft dit met Woo-verzoeken te maken? Dat zit zo: er is misschien een klein kansje dat de Raad van State deze in ieder geval vanwege de stellingname baanbrekende beslissing doortrekt naar de talloze niet-tijdige besluiten in Woo-procedures. Hoe groot die kans is zal ik in dit blog onderzoeken (spoiler: vrij klein). Om de verwachtingen nog verder te temperen: zelfs als de Raad van State de nieuwe benadering naar Woo-verzoeken uitbreidt, is de kans dat dit een positief effect zal hebben op de snelheid waarmee op Woo-verzoeken wordt besloten gering. Net als voor de toeslagenouders overigens. Maar wie weet.

Laat ik beginnen met wat de bestuursrechters – officieel ‘staatsraden’ genaamd – in de toeslagenzaken gezegd hebben. Ze moesten zich buigen over een beslissing van de rechtbank Midden-Nederland om de belastingdienst voortaan tot 1 juli 2024 de tijd te geven voor een beslissing over compensatie van toeslagenouders. In navolging van de belastingdienst vreesde de rechtbank namelijk dat een kortere termijn ten koste zou gaan van de zorgvuldige behandeling van andere, vergelijkbare zaken. Dat betekende voor veel gedupeerden dat zij meer dan een jaar langer op een besluit zouden moeten wachten dan volgens de wet de bedoeling is.

De Raad van State betwist niet dat de belastingdienst werkelijk zo lang nodig heeft, om te voorkomen dat anderen achter in de rij terecht komen, maar vindt dat de rechter buiten zijn boekje gaat door dit structurele probleem zelf te willen oplossen. In plaats daarvan richten de rechters hun pijlen op de werkelijke veroorzaker van het probleem: de wetgever (lees: het kabinet). “Het ligt niet op de weg van de bestuursrechter […] om dit door de wetgever gecreëerde probleem van de dienst op te oplossen. .[…] [H]et bieden van een structurele oplossing [gaat] de taak van de bestuursrechter te buiten”.

Van cruciaal belang voor dit oordeel lijkt te zijn geweest dat de coalitie bij vol bewustzijn voor onrealistische termijnen heeft gekozen. “Op het moment van de inwerkingtreding van de Wet hersteloperatie toeslagen was evenwel al duidelijk dat de daarin genoemde termijnen niet zouden worden gehaald. … De wetgever heeft desondanks die termijnen niet willen aanpassen. Ook heeft de wetgever geen afwijkende regeling voor het nemen van besluiten op bezwaar vastgesteld.” Daardoor kan volgens de staatsraden niet worden volgehouden dat de termijnoverschrijdingen een onvoorziene ontwikkeling zijn geweest die de rechter als ‘bijzondere gevallen’ moet oplossen.

Ze besluiten daarom om bij beroepen wegens niet-tijdig beslissen in compensatiezaken het extra uitstel voor de belastingdienst voortaan te beperken tot een maximum. Namelijk twaalf weken vanaf de indiening van het verweerschrift en in bijzondere gevallen nog eens zes weken extra. Nog steeds heel substantieel, maar een stuk minder dan de 15 maanden die de rechtbank had verleend.

Betekent dit dat de toeslagenouders nu eerder een compensatiebeslissing zullen ontvangen? Niet per sé. Zoals veel Woo-verzoekers wel weten, is de sanctie op het niet-naleven van een rechterlijke termijn alleen dat een dwangsom verschuldigd wordt. Alleen als de Staat die dwangsommen wil voorkomen en bijvoorbeeld de capaciteit van de Belastingdienst vergroot, of het besluitvormingsproces vereenvoudigt, zal dat het geval zijn. Mogelijk toch een pyrrhusoverwinning dus.

Stel dat de Raad van State deze beslissing uit zou willen breiden naar beroepen niet-tijdig op andere terreinen, zoals Woo-verzoeken, dan zitten daar dezelfde grenzen aan het resultaat. Hoogstens zou het betekenen dat de rechter kortere termijnen zou opleggen, waardoor overheden sneller dwangsommen verschuldigd zijn, die heel misschien aanzetten tot meer haast.

De meest in het oog springende overeenkomst tussen de Wet hersteloperatie toeslagen en de Wet open overheid, is dat ook die laatste een beslistermijn bepaalt waarvan de wetgever wist dat die voorlopig voor heel veel bestuursorganen onhaalbaar zou zijn. Sterker nog, de wetgever verkorte de termijn in die wet met twee weken ten opzichte van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), terwijl er geen enkele indicatie was dat bestuursorganen na invoering van de Woo plotseling beter in staat zouden zijn om op tijd te beslissen. Deze voorkennis speelt in de uitspraken van de Raad van State een heel belangrijke rol. Een sterk argument om ook in Woo-beroepen wegens niet tijdig beslissen in te zetten dus.

Daar staan een aantal belangrijke verschillen tegenover. Ten eerste hebben Woo-verzoekers te maken met veel meer verschillende bestuursorganen dan toeslagenouders en is het verschil tussen Woo-verzoeken ook een stuk groter dan het verschil tussen compensatieverzoeken. Dat maakt het lastiger voor de Raad van State om een maximumtermijn te verzinnen die in alle gevallen redelijk is.

Ten tweede is de lengte van de beslistermijn die rechters in Woo-zaken opleggen doorgaans een stuk korter dan de lengte die de rechtbank Midden-Nederland in deze uitspraken bepaalde en waar de Raad van State over viel. Het gaat meestal om weken of maanden, niet om een jaar. Hoeveel ruimte is er over om daar een maximum aan te stellen dat voor alle Woo-verzoeken opgaat? Daar staat tegenover dat we in toenemende mate zien dat rechtbanken geneigd zijn om de overheid min of meer de volledige tijd te gunnen die de overheid zelf nodig zegt te hebben om het verzoek af te doen, mits enigszins onderbouwd. Dat lijkt niet in overeenstemming met de benadering die de Raad van State kiest.

Ten derde heeft de Raad van State een standaard uitsteltermijn bepaalt van 12 weken gerekend vanaf het verweerschrift. Dat is in veel gevallen langer dan de rechter nu in Woo-zaken bepaalt.

Toch lijkt er enige ruimte voor Woo-verzoekers om bij beroepen niet-tijdig waar de overheid de rechter om vele maanden uitstel vraagt, de rechter erop te wijzen dat de Raad van State 12 weken toch echt wel het maximum vindt. En dat het aan de wetgever zou zijn om de wettelijke termijnen te verlengen. Wie niet probeert….