Persoonlijke beleidsopvattingen moeten van rechter vaker openbaar – Jurisprudentieblog 11

Tim blogt voor SPOON over Woo-uitspraken Deel #11: rechters in Gelderland deden een grensverleggende uitspraak over persoonlijke beleidsopvattingen. Die moeten voortaan openbaar worden gemaakt in alle stukken uit het gehele traject dat voorafgaat aan besluitvorming.

‘Persoonlijke beleidsopvattingen’: een term die niemand precies begrijpt, die de lading niet dekt en (daarom?) vaak onderwerp van discussie is als het over de Woo gaat. In de wet staat geen definitie, wel een omschrijving van het soort informatie dat er in ieder geval wel en in ieder geval niet onder valt:

‘Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.’

Dit wordt in het gewone spraakgebruik soms teruggebracht tot de ‘mening’ van ambtenaren, waarbij dit niet is beperkt tot de persoonlijke mening van de ambtenaar vanuit bijvoorbeeld geloofsovertuiging of politieke kleur.

Onder de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) was het bestuursorganen toegestaan om alle persoonlijke beleidsopvattingen in alle stukken weg te lakken. De inzet van deze uitzonderingsgrond nam steeds omvangrijker vormen aan: hele stukken werden er mee geweigerd, het was met gemak de meest toegepaste weigergrond. Dat had soms ernstige gevolgen.

Met de Toeslagenaffaire werd het de Parlementaire Commissie Kinderopvangtoeslag, maar ook de betrokken bewindspersonen definitief duidelijk: het onder alle omstandigheden afschermen van persoonlijke beleidsopvattingen had er mede toe geleid dat ambtelijke waarschuwingen en adviezen zo lang weg konden worden gehouden bij controlerende organen.

Even was er zelfs sprake van dat premier Rutte zou hebben aangekondigd dat de weigergrond helemaal op de schop ging.¹‘Verder wil het kabinet meer openheid geven over de afwegingen die ten grondslag liggen aan het beleid door transparanter te zijn wanneer interne ambtelijke stukken worden verstrekt. In die interne ambtelijke stukken zullen persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren niet langer worden gelakt.’ Dat bleek later een misverstand.²Het bleek alleen te gaan om stukken die het kabinet aan het parlement verstrekt of actief openbaar maakt. Wel kwam er in de nieuwe Wet open overheid (Woo) een preciezere en aangescherpte omschrijving te staan van wat als persoonlijke beleidsopvatting heeft te gelden. In ‘definitieve’ stukken zouden voortaan geen beleidsopvattingen meer worden weggelakt. Dit werden in de praktijk de zogenaamde beslisnota’s, het laatste stuk met daarin de afwegingen waarop de minister diens besluit baseert, voordat het naar de Tweede Kamer gaat.

Maar toen de Woo in werking trad, was de vraag of die wet niet verder ging dan waar het kabinet Rutte in het kader van de nieuwe bestuurscultuur al toe overging. In het nieuwe wetsartikel over persoonlijke beleidsopvattingen stond namelijk dit:

‘Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.’³Artikel 5.2, derde lid, van de Woo

Een onleesbare en onbegrijpelijke zin, maar vrij vertaald staat hier: wanneer een document is opgesteld voorafgaand aan ‘besluitvorming’, is openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen het uitgangspunt. Bij alle overige stukken is dat andersom, dan is weglakken de norm, al moet dan wel bekeken worden of anonimiseren de bezwaren niet ook voldoende zou wegnemen.

Het doet er kortom dus nogal toe of en wanneer sprake is van ‘documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming’. Zoals bij zoveel wetsartikelen bij de wet is de toelichting van de wetgever een drama vol tegenstrijdigheden. Geen touw aan vast te knopen.

Uit met een beroep op de Woo vrijgegeven stukken van het ministerie van Binnenlandse Zaken bleek dat de ambtelijke top bij invoering van de Woo van mening was dat het alleen gaat om de eerdergenoemde beslisnota’s. Het allerlaatste stuk op basis waarvan de minister (of burgemeester of commisaris van de Koning) een formeel besluit neemt, dat meegaat in de ’tas van de minister’. Door de beslisnota’s standaard mee te sturen met iedere brief naar de Kamer dachten de topambtenaren klaar te zijn.⁴Zie hier ook open en bloot dit standpunt in de zogeheten Rijksbrede Woo-instructie, p.48.

Dat leek mij al twijfelachtig, want waarom zou het niet ook gelden voor alle daaraan voorafgaande stukken opgesteld ‘ten behoeve van’ besluitvorming? De rechtbank Gelderland heeft nu geoordeeld, dat stukken in het hele traject van een besluitvormingsproces inderdaad hieronder kunnen vallen. En zelfs, dat het uiteindelijke besluit geen formeel besluit hoeft te zijn, maar dat even voor de absolute nerds.

In deze zaak van 11 januari 2024 ging het om een memo over een bestemmingsplan in de gemeente Nunspeet, Gelderland, waarin een ambtenaar de wethouder had gewezen op tekortkomingen en hoe die hersteld konden worden. De gemeente had het memo in zijn geheel geweigerd openbaar te maken.

Daar maakt de rechtbank korte metten mee, om te beginnen al omdat onder de Woo wat als persoonlijke beleidsopvatting geldt zoals gezegd is aangescherpt. ‘Een groot deel van de memo bestaat namelijk uit feiten die geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, zoals de vaststelling van het feit dat een bepaald onderzoek niet is verricht’, ‘de conclusie van de gemeente dat geen andere aanvraag is gedaan voor de bouw van een object’ en ‘de opmerking dat in de … overeenkomst is opgenomen dat de gemeente een bepaald onderzoek moet laten verrichten.’

Maar daar blijft het niet bij. De rechters zijn duidelijk beter dan ik in het begrijpen van wetstoelichtingen en stellen vast dat hieruit blijkt dat de wetgever heeft gedoeld op besluiten ‘in de bestuurlijke zin’, niet alleen formele besluiten.

‘De memo is opgesteld in het traject van het ontwerpbestemmingsplan. In dit traject moeten er bestuurlijke keuzes worden gemaakt. De memo vraagt op bepaalde onderdelen ook om een bestuurlijke keuze van de wethouder of het college. Het maken van deze bestuurlijke keuze vloeit voort uit de publieke taak van de wethouder of het college.’

Dit betekent dat de gemeente had en zal moeten uitleggen waarom ‘het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad’, als zij vinden dat de persoonlijke beleidsopvattingen in de memo geheim moeten blijven. ‘Onevenredig’ betekent zoiets als ‘meer dan normaal het geval is’.

Kortom, als het aan deze rechters ligt, dan moeten burgers (en de gemeenteraad), tenzij er iets uitzonderlijks aan de hand is, van A tot Z verantwoording kunnen vragen en krijgen over alle afwegingen en gebeurtenissen in de totstandkoming van bestuurlijke besluitvorming. En was dat niet precies waarom we de Woo hebben?

De vraag is alleen nog of de gemeente Nunspeet in hoger beroep gaat bij de Raad van State. Al zou het natuurlijk mooi zijn als de hoogste bestuursrechter deze uitspraak bekrachtigt.

Tip: als documenten waar jij om verzoekt worden geweigerd vanwege persoonlijke beleidsopvattingen, kijk dan of je uit de titel of de omschrijving in de inventarislijst kunt afleiden of ze onderdeel uitmaken van een besluitvormingstraject. Met andere woorden: of ze deel uitmaken van de voorbereiding op een bestuurlijke beslissing. Ja? Dan kan het zin hebben om in bezwaar of beroep te gaan tegen de weigering.

Tim blogt voor SPOON om de week over rechterlijke uitspraken waar Woo-verzoekers wat van op kunnen steken