Publicatiedatum:18 juli 2023
Zoals verwacht heeft het ministerie van Justitie & Veiligheid het bezwaar van SPOON in onze strategische procedure over ‘conceptdocumenten’ afgewezen. Demissionair minister Yesilgöz houdt vol dat ze de nieuwe i-grond (‘goed functioneren van de staat’) mag inzetten om zulke documenten te weigeren. Toch lijkt SPOON tussen de regels door op het belangrijkste punt gelijk te hebben gekregen.
SPOON maakte een paar maanden geleden namens drie journalisten bezwaar tegen de beslissing van het ministerie van Justitie & Veiligheid om alle conceptdocumenten en communicatie te weigeren omdat dit ‘het goed functioneren van de staat’ in gevaar brengt. De documenten hadden betrekking op de beslissing van het ministerie om het onderzoek naar de beveiliging van Peter R. de Vries te laten uitvoeren door de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV), nadat ophef was ontstaan over de aanvankelijke toewijzing van dit onderzoek aan voormalig terrorismecoördinator Tjibbe Joustra.
Op 12 juli heeft SPOON de beslissing op bezwaar van het ministerie ontvangen. Demissionair minister Yesilgöz wijst hierin ons bezwaar af. Ze houdt vast aan een vrijwel onbegrensde interpretatie van de nieuwe i-grond. Ook conceptdocumenten zouden op grond daarvan geweigerd kunnen worden, simpelweg om het feit dat het conceptdocumenten zijn.
Tegelijkertijd suggereert de minister dat zij wel degelijk bereid is om delen van conceptdocumenten openbaar te maken, mits die feitelijke gegevens bevatten, of zelfs persoonlijke beleidsopvattingen die inzicht zouden kunnen geven in het besluitvormingsproces bevatten. Ware het niet dat zulke informatie in de conceptdocumenten die onder dit verzoek vallen volgens de minister niet te vinden is. Waarom de minister er dan toch voor kiest om óók de bedreiging van ‘het goed functioneren van de staat’ van stal te halen, blijft een raadsel.
Ogenschijnlijk zet de minister dus een stap in de richting van het standpunt van SPOON, maar in ruil daarvoor is de situatie alleen nog maar onduidelijker geworden. SPOON is dus nog niet klaar met deze procedure, een gang naar de rechter is hiermee onvermijdelijk geworden.
Lees hieronder onze uitgebreidere analyse.
Toepassing van de i-grond op ‘concept’-documenten
De vraag waar SPOON en het ministerie het in deze zaak concreet over oneens waren is: mag de i-grond worden gebruikt om concepten en communicatie over concepten volledig te weigeren?
De minister komt in het besluit op bezwaar aanvankelijk met dezelfde riedel aan onnavolgbare argumenten als in haar eerdere besluit. Er zou door openbaarmaking van dergelijke documenten ‘een publiek debat kunnen ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming’, zelfs nadat het besluit al genomen is. Het zou ‘afbreuk aan duidelijke communicatie van de overheid’ doen, als er meerdere versies van een document in omloop zijn. En ambtenaren zouden niet langer ‘onderling van gedachten kunnen wisselen zonder dat deze overwegingen openbaar gemaakt worden’.
De gelederen gesloten houden
De eerste twee doembeelden van de minister kun je vijf keer lezen en dan nog begrijp je zonder verdere onderbouwing niet waar het gevaar voor het functioneren van de staat nu precies in schuilt. Je herkent erin wel de visie van de afgelopen kabinetten op hoe een staat zou moeten functioneren: naar buiten toe doen alsof er nooit verschillen van mening zijn zodat niemand lastige vragen stelt, coalitiefracties die de gelederen gesloten houden. Het laat precies het probleem zien met de i-grond. Iedere visie over hoe ‘de staat’ ‘goed functioneert’ levert een totaal ander resultaat op voor wat wel en niet openbaar wordt.
Het derde doemscenario – doodsbange ambtenaren die niets meer durven op te schrijven — wordt, of dit nu een reële angst is of niet, al gedekt door een andere weigergrond. Persoonlijke beleidsopvattingen in een document opgesteld voor intern beraad mogen worden weggelakt of in ieder geval geanonimiseerd. Daar is dus al een specifieke weigergrond voor. De i-grond is ontstaan in de rechtspraak voor een aantal bijzondere situaties die juist níet door andere weigergronden worden gedekt.
Plotselinge draai
Het lijkt wel alsof de minister dat inmiddels ook inziet, want dan maakt ze plotseling een draai. Ondanks alle geëtaleerde vrees voor het imploderen van de overheid als er onverhoopt een conceptdocument naar buiten komt, ‘hecht’ de minister eraan ’te benadrukken dat er geen categorische weigering van concepten heeft plaatsgevonden’.
Op basis van een andere weigergrond, die voor persoonlijke beleidsopvattingen, zou de minister namelijk wél per document beoordeeld hebben of delen hiervan openbaar konden worden. En als daar feitelijke gegevens in hadden gestaan dan zou de minister die verstrekt hebben, evenals persoonlijke beleidsopvattingen ‘die inzicht geven in het besluitvormingsproces’.
Niet langer praktisch relevant
Maar wacht even… Als wat wel en niet openbaar wordt gemaakt uiteindelijk berust op de vraag of er persoonlijke beleidsopvattingen in voorkomen, dan blijft er van de toepassing van de i-grond op concepten in de praktijk toch niets over? De twee weigergronden overlappen in dit opzicht dan volledig, waarbij de i-grond niets toevoegt.
Je moet het (opnieuw) drie keer lezen, maar het is moeilijk om tot een andere conclusie te komen dan dat SPOON hier feitelijk gewoon gelijk krijgt van de minister. Zo niet in theorie, dan is de i-grond in ieder geval niet relevant voor de weigering van deze conceptdocumenten.
Wel zullen we ook op dit punt alsnog naar de rechter moeten om hier definitief bevestiging van te krijgen. Al was het maar om te voorkomen dat ministeries de i-grond toch weer uit de hoge hoed zullen toveren als ze er een keertje met persoonlijke beleidsopvattingen niet uitkomen.
Toepassing van de i-grond in het algemeen
Waar het ministerie wat betreft conceptdocumenten een voorzichtige stap richting het standpunt van SPOON lijkt te hebben gezet, graaft het zich wat betreft de i-grond (‘het goed functioneren van de staat’) in algemene zin juist dieper in. Een belangrijk verwijt van SPOON was dat het ministerie de i-grond gebruikt op een manier die in de Memorie van Toelichting op geen enkele manier genoemd wordt. De minister wuift dit weg. ‘Er wordt namelijk meermaals genoemd dat dit ‘voorbeelden’ zijn waaraan kan worden gedacht’. De opsomming is volgens de minister niet ‘limitatief’ en ook niet beperkt tot ‘slechts de belangen uit de rechtspraak waarnaar in de Memorie van Toelichting wordt verwezen’.
Dat is opmerkelijk, omdat de wetgevers toch echt schrijven dat zij de i-grond enkel hebben geïntroduceerd omdat er zorgen waren of het soort uitzonderingen in de bestaande jurisprudentie anders zou verdwijnen. ‘De vraag is of deze jurisprudentie […] in stand zou blijven. De onzekerheid over het antwoord op deze vraag zou kunnen worden weggenomen door het opnemen van een nieuw onderdeel in artikel 5.1, tweede lid, Woo. Daarom stellen de initiatiefnemers voor om deze jurisprudentie expliciet te codificeren in een zelfstandige uitzonderingsgrond […].’ Ook elders in hun toelichting spreken ze van ‘bescherming van in jurisprudentie erkende belangen’ die verloren dreigden te gaan.
Duizenddingendoekje
Minister Yesilgöz windt er daarentegen geen doekjes om dat zij vindt dat in principe alle informatie die volgens de volgens de overheid zelf het goed functioneren van de staat zou kunnen bedreigen onder deze grond geweigerd kan worden. Een beginsel onbegrensd duizenddingendoekje dus, een volwaardige ‘restgrond’. Wat SPOON betreft een interpretatie die volstrekt ingaat tegen de bedoelingen van de wetgever, die de oude restgrond uit de Wob – ‘onevenredige benadeling’ – juist heeft teruggebracht tot ‘uitzonderlijke gevallen’.
Hebben de initiatiefnemers van de Woo geblunderd en per ongeluk een monster van Frankenstein geschapen? Of kiezen de ministeries hier doelbewust voor een wetsuitleg waarvan zij moeten beseffen dat die in strijd is met de bedoeling van de wetgever, zoals promovendus staats- en bestuursrecht Louis Honée schrijft.
Alleen de rechter kan deze vraag beantwoorden.
Functienamen
Tot slot krijgt SPOON ook gelijk dat functienamen van ambtenaren niet zomaar allemaal mogen worden weggelakt. Volgens het ministerie zijn de namen van ambtenaren tegenwoordig makkelijker te herleiden via hun functienaam. Het ministerie geeft nu in elk geval toe dat dit niet voor alle functienamen geldt en dat functienamen die ‘niet-herleidbaar’ zijn, zichtbaar moeten blijven.
SPOON gaat bekijken of dit voldoende is, of dat ook de andere functienamen openbaar zouden moeten worden.