Milieu-informatie vaker opvraagbaar bij bedrijven met ‘milieutaak’ – Jurisprudentieblog #19

Jurisprudentieblog #19: informatie die buiten bereik blijft omdat de stukken bij een bedrijf liggen, terwijl dat bedrijf een publieke dienst verleent en de aandelen in handen zijn van de overheid. Het is een terugkerende frustratie voor veel Woo-verzoekers. Sinds twee jaar erkent de Raad van State een nog weinig bekende uitzondering: bedrijven die milieudiensten verrichten. Hoog tijd om hier alsnog aandacht aan te besteden!

Al vele jaren is het een doorn in het oog van menig Woo-verzoeker. Zodra informatie bij een bedrijf ligt – ook al levert dat bedrijf publieke voorzieningen – heb je nauwelijks kans om eraan te komen. Zelfs als de staat, een provincie of een gemeente een meerderheidsaandeel heeft. Informatie, die een ‘staatsdeelneming’ als NS, Schiphol, ProRail of Havenbedrijf Rotterdam besluit niet naar de overheid te sturen, is simpelweg niet opvraagbaar.

Na een aantal juridische procedures werd het pleit met die uitkomst in 2014 beslecht door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een zaak over ProRail. De Raad van State legde de lat zo hoog dat die in de praktijk vrijwel onneembaar is: er moet sprake zijn van directe zeggenschap over de uitvoering van de werkzaamheden. Dat betekent dat de overheidsaandeelhouder directe aanwijzingen en opdrachten moet kunnen geven die het bedrijf dan ook dient uit te voeren.¹Citaat uit de uitspraak: het is ‘bepalend in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, dienst of bedrijf en/of in hoeverre de instelling, dienst of bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan’. Maar in de praktijk werkt de invloed van de overheid op het beleid van zo’n bedrijf niet op zo’n directe manier, of is dat moeilijk aan te tonen.

Vervolgens was het idee van voorstanders van meer openbaarheid van dit soort semi-overheidsinstanties om dan maar expliciet in de nieuwe Wet open overheid op te nemen dat zulke bedrijven wél binnen de reikwijdte van de Woo zouden komen. Tegenstanders voorkwamen dit echter, en zo bleef de situatie onder de Woo tot op de dag van vandaag hetzelfde als onder de Wob. Ook het voornemen dat ProRail een volwaardig bestuursorgaan zou worden is nog altijd geen werkelijkheid geworden.

Sinds begin 2023 is er toch een klein deukje geslagen in de ondoordringbare beschermlaag die het opereren van semi-overheidsbedrijven aan het zicht onttrekt. Let wel, het gaat daarbij alleen om milieu-informatie en de voorwaarden zijn ingewikkeld, maar het is toch de moeite waard om deze wat minder actuele uitspraak te kiezen voor dit blog.

Dat er voor milieu-informatie afwijkende regels gelden komt door een verdrag over rechten van burgers met betrekking tot milieuaangelegenheden, waar Nederland partij bij is: het Verdrag van Arhus.²Voluit: het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Dit verdrag bevat een artikel dat regelt welke instanties burgers toegang moeten geven tot milieu-informatie. Maar hoewel het al ruim twee decennia in werking is en de Europese richtlijn om het verdrag te implementeren in de Europese Unie dateert van twintig jaar geleden, was hierover lange tijd geen rechtspraak van het Europese Hof van Justitie.

Althans, die was er sinds 2013 wél, maar het lijkt erop dat dit in Nederland niet bekend was. Al die tijd bleven Nederlandse rechters ervan uit gaan dat ze op staatsbedrijven met een milieutaak dezelfde maatstaf moesten toepassen als in het Prorail-arrest staat: dat ‘de overheid een aanzienlijke min of meer continue invloed kan uitoefenen op de algemene gang van zaken’.

Dat is aan het licht gekomen door een rechtszaak gestart door Stichting Laka, een wat minder bekende milieuorganisatie die zich richt op de milieurisico’s van kernenergie. Laka had verzocht om openbaarmaking van alle documenten over het vervolg van het vijfjarige Onderzoeksprogramma Eindberging Radioactief Afval (OPERA), uitgevoerd door het bedrijf COVRA N.V., gevestigd bij Vlissingen.

COVRA, dat ik ook niet kende, heeft een belangrijke taak: het mag als enige in Nederland kernafval verzamelen, verwerken en opslaan. De afkorting staat voor Centrale Organisatie voor Radioactief Afval. Sinds 2002 is COVRA een (volledige) staatsdeelneming. Dat betekent dat alle aandelen in handen zijn van de Nederlandse Staat. De Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) houdt toezicht op de naleving van de Kernenergiewetvergunning van COVRA.

COVRA weigerde het Woo-verzoek van Laka in behandeling te nemen, verwijzend naar de ProRail-jurisprudentie. De rechtbank ging hierin mee. De Raad van State stuitte in hoger beroep echter kennelijk op de ‘nieuwe’ Europese rechtspraak en concludeerde dat die wezenlijk afwijkt.

In de uitspraak Fish Legal – over een informatieverzoek van een Britse ngo aan enkele waterbedrijven – komt het Hof van Justitie in Luxemburg met een duidelijk andere insteek: “Er is sprake van een overheidsinstantie […] als de entiteit niet op daadwerkelijk autonome wijze kan bepalen hoe zij de haar toebedeelde milieutaken uitoefent, aangezien een overheidsinstantie […] het optreden van die entiteit op het gebied van het milieu beslissend kan beïnvloeden. De wijze waarop die beslissende beïnvloeding plaatsvindt, is volgens het Hof irrelevant.” (cursivering SPOON)

Het kan daarbij gaan ‘om de bevoegdheid de betrokken entiteiten bevelen te geven, al dan niet in het kader van de uitoefening van aandeelhoudersrechten, de bevoegdheid om de besluiten van die entiteiten te schorsen, achteraf nietig te verklaren, dan wel afhankelijk te stellen van een voorafgaande goedkeuring, de bevoegdheid om de leden van hun leidinggevende organen (of de meerderheid daarvan) te benoemen of te ontslaan, of de bevoegdheid om de financiering van deze entiteiten geheel of ten dele in te trekken, waardoor hun voortbestaan in het gedrang komt’.

Het is dus uitdrukkelijk geen beletsel dat de verantwoordelijke overheidsorganistie ‘geen directe zeggenschap heeft over het dagelijks beheer’ van de organisatie. Het Hof van Justitie kijkt niet naar zeggenschap over de dagelijkse gang van zaken, maar naar het grote plaatje. Kan de verantwoordelijke overheidsinstantie aan knoppen draaien (financiering, regulering, bestuurders) die beslissende invloed kunnen hebben op de wijze waarop het bedrijf zijn milieutaken uitvoert?

In het geval van COVRA oordeelde de Raad van State in 2023 dat het voldoende was dat de minister van Financiën ‘directe invloed heeft op de benoeming en het ontslag van leidinggevende en toezichthoudende organen en dat bepaalde (ingrijpende) besluiten ter goedkeuring aan de overheid moeten worden voorgelegd’ en dat hij bevoegdheden heeft ‘op het gebied van het financiële beleid van COVRA’. De overheid kan zelfs ‘besluiten tot een andere, meer directe vorm van sturing [..] als zij dat nodig acht in verband met het voortbestaan van COVRA en de borging van de aan haar opgedragen taken’ op het gebied van radioactief afval.

Dit is goed nieuws voor de Woo-verzoeker, maar toch is er nog een horde. Niet alle milieu-informatie kan worden opgevraagd bij zo’n bedrijf waarop de staat ‘beslissende invloed heeft’. Het geldt alleen voor milieu-informatie die verband houdt met ‘openbare verantwoordelijkheden of functies met betrekking tot het milieu’ of met ‘openbare diensten met betrekking tot het milieu’, en waarop deze beslissende beinvloed bestaat. Milieu-informatie die niet met een van deze verantwoordelijkheden, functies of diensten verband houdt, blijft buiten bereik.

Van zo’n milieutaak is hier sprake, concludeert de Raad van State: “Uit de Evaluatie 2018 volgt dus dat COVRA een openbare dienst verleent, te weten het borgen van de nucleaire veiligheid en stralingsbescherming waar het afvalstoffen betreft. COVRA is verantwoordelijk voor de opslag van radioactieve afvalstoffen, splijtstoffen en ertsen. Dat is een dienst op het gebied van het milieu.”

Maar: “De ministers hoeven […] alleen te beslissen over de openbaarmaking van de milieu-informatie waarover COVRA in het kader van de verrichting van die openbare dienst beschikt. De ministers zijn niet gehouden om milieu-informatie te verstrekken die geen verband houdt met het verlenen van die openbare dienst.”

Voor de vraag hoe ver de relevantie van deze uitspraak strekt, is het dus van groot belang vast te stellen of sprake is van ‘het verrichten van een openbare dienst, verantwoordelijkheid of functie’ met betrekking tot het milieu. De meeste staatsdeelnemingen hebben niet zulke klassieke taken met betrekking tot milieubeheer als COVRA. Maar een aantal bedrijven verrichten wel diensten die gevolgen hebben voor het milieu, zoals KLM, Schiphol, Gasunie, Havenbedrijf Rotterdam en Urenco. Als Havenbedrijf Rotterdam of Schiphol controleert of schepen of vliegtuigen voldoen aan regels voor energiezuinigheid en uitstoot, verrichten ze dan een milieutaak? Voor het antwoord op die vraag bevat de uitspraak van de Raad van State geen duidelijke handvatten, maar ondenkbaar is het zeker niet.

Los hiervan lijken de repercussies van de COVRA-uitspraak niet beperkt tot staatsdeelnemingen. De uitspraak van het Hof van Justitie betrof twee regionale waterbedrijven in het Verenigd Koninkrijk. En het Hof deed een toets die niet vereist dat sprake is van een honderd procent aandeelhouderschap. Zodra enige vorm van ‘beslissende invloed’ van de overheid bestaat en het bedrijf zijn milieutaken ‘niet op daadwerkelijk autonome wijze’ kan uitvoeren, komt de bijbehorende informatie binnen bereik van de Woo-verzoeker. Dat zou kunnen betekenen dat bijvoorbeeld metingen van de waterkwaliteit door of in opdracht van waterbedrijven opvraagbaar zijn.

Tim blogt voor SPOON om de week over rechterlijke uitspraken waar Woo-verzoekers wat van op kunnen steken