Gewoon maar een ‘mening’ over vouchers – Jurisprudentieblog 12

Tim blogt voor SPOON over Woo-uitspraken Deel #12: afgaand op veel Woo-besluiten zijn ambtenaren vooral de hele tijd bezig met hun mening op te schrijven. En meningen hoeven vaak niet verstrekt te worden. Toch blijken die stukken met 100% vermeende meningen soms toch bomvol feiten te zitten. Recent moest iemand wel eerst helemaal tot de Raad van State doorprocederen om daarachter te komen.

Wie weleens een consumentenprogramma als Radar of Kassa heeft gekeken, kent het onderwerp wel. Vliegtuigmaatschappijen geven gedupeerden van een geannuleerde vlucht liever een voucher dan geld terug. Dat mag al een tijd niet meer vanwege Europese regels, maar tijdens de Covid-pandemie verbood de minister van Infrastructuur en Waterstaat met een ‘aanwijzing‘ de toezichthouder¹de Inspectie Leefomgeving en Transport om hierop te handhaven. Ongetwijfeld speelden de belangen bij het overeind houden van KLM hierbij een rol.

De minster lobbyde ook bij de Europese Commissie voor een tijdelijke aanpassing van de regels. Maar die had daar geen trek in en dwong Nederland min of meer om de gedoogconstructie weer op te heffen.

‘Persoonlijke beleidsopvattingen’, in mijn vorige jurisprudentieblog had ik het er ook al uitgebreid over. Niet gek, want naast het ‘goed functioneren van de staat’ is het een van de meest ingeroepen weigeringsgronden uit de Woo. Zoals ik toen uitlegde, is ‘persoonlijke beleidsopvatting’ een ingewikkeld woord voor de mening van een ambtenaar. Waarbij ‘persoonlijk’ meestal de lading niet dekt, doorgaans is het eerder een ‘professionele’ mening.

Vorige keer wees ik op een uitspraak waarin de rechter bepaalde dat zulke professionele meningen veel vaker openbaar gemaakt moeten worden. Maar het gebeurt ook vaak dat bestuursorganen veel te makkelijk concluderen dat überhaupt sprake is van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’.

Om de tijdelijke gedoogconstructie te verankeren kondigde de ministerie ook aan een beleidsregel te gaan opstellen, de ‘Tijdelijke regeling voucherverstrekking luchtvaart’. Maar tot een officiele vaststelling van die regels kwam het vanwege de afwijzende reactie van Brussel niet, het bleef bij een concept.

Een onbekende verzoeker wilde weten hoe de vork in steel zat en vroeg al in mei 2020 dit concept op. Voor de volledigheid vertel ik er maar weer bij dat de minister er niet minder dan zes maanden over deed om over dit ene stuk van een paar pagina’s een besluit te nemen.

Dat besluit was rechttoe rechtaan: de hele concept beleidsregel moest geheim blijven en het verzoek werd in zijn totaliteit afgewezen. ‘Volgens de minister is het concept een document ten behoeve van intern beraad en bevat het persoonlijke beleidsopvattingen.‘ Maar was dat wel zo?

Eerst was de rechtbank al aan de beurt. Die oordeelde al dat voor een aantal passages gold dat die gewoon feitelijke gegevens bevatten. Die konden dus prima openbaar worden. Maar de verzoeker had het idee dat er nog meer in zat en tekende hoger beroep aan bij de Raad van State.

En ja hoor. De hoger beroepsrechters van de Raad van State gingen het stuk nog eens even rustig bestuderen en al snel kwamen ze tot de conclusie dat er nog veel meer passages van feitelijke aard in stonden.

‘De Afdeling wijst daarbij op de artikelen 4 en 5 van de concept beleidsregeling en op pagina 1 en pagina 3 van de toelichting. … De artikelen 4 en 5 van het concept bevatten slechts feitelijke informatie en geen standpunt van een ambtenaar. De artikelen bevatten geen weergave van een vrije, persoonlijke discussie en zijn objectief weergegeven. … De passages in de toelichting op het concept op pagina 1 waarvan de rechtbank heeft geoordeeld dat de minister deze niet openbaar hoeft te maken, bevatten naar het oordeel van de Afdeling ook slechts feitelijke informatie. De passages zijn niet voorzien van commentaar en geven geen blijk van een persoonlijke beleidsopvatting.’

Sterker nog, volgens de hoger beroepsrechters staat er in de toelichting op de concept beleidsregel zelfs allerlei ‘informatie van algemene bekendheid’. Zoals ‘welke keuzes een passagier heeft als hij extra opties koopt bij het boeken van een vlucht‘ en welke rol de ‘..afwezigheid van alternatieve vluchten’ speelt.

Deze uitspraak bewijst dus maar weer eens dat bestuursorganen soms (veel) te gemakkelijk overgaan tot het weigeren van gehele stukken, terwijl er allerlei passages in staan die gewoon openbaar kunnen en moeten worden. Dat je daarvoor helemaal naar de Raad van State moet en drie jaar verder bent, is meer dan vervelend.

Inmiddels speelt de kwestie namelijk niet meer. Sinds 2021 leven alle luchtvaartmaatschappijen de Europese regels weer gewoon na en betalen ze iedereen die dat wil uit in cash. Wie de laatste maatschappij was die zich weer aan de regels hield? De KLM

Het gevolg van het lange tijdsverloop is niet alleen dat de verzoeker nu pas beschikt over de feitelijke gegevens in het conceptstuk, maar ook dat zijn of haar argument om ook op de persoonlijke beleidsopvattingen uit het stuk is verzwakt. Een bestuursorgaan hoort een afweging te maken of ‘het belang van een goede en democratische bestuursvoering’ toch pleit voor openbaarmaking van ambtelijke meningen.

Maar, concludeert de Raad van State, er bestaat inmiddels ‘geen discussie meer hoe de minister ten aanzien van vliegmaatschappijen moet handhaven. Naar het oordeel van de Afdeling is met openbaarmaking van de [wél persoonlijke beleidsopvattingen bevattende, TS] weggelakte delen van het concept daarom geen belang van een goede en democratische bestuursvoering gemoeid.‘

Zo beloont de Raad van State het uitstelgedrag van de minister.

Tip: als documenten waar jij om verzoekt volledig worden geweigerd vanwege persoonlijke beleidsopvattingen, vraag je dan af of het waarschijnlijk is dat dat echt geldt voor het hele document. Zo niet, daan kan het zin hebben om in bezwaar of beroep te gaan tegen de weigering.

Tim blogt voor SPOON om de week over rechterlijke uitspraken waar Woo-verzoekers wat van op kunnen steken