Publicatiedatum:7 april 2025
Jurisprudentieblog #20: de rechter doet een steekproef, mag dat? En wat zijn de voor- en nadelen? De rechtbank Amsterdam kon onlangs met zo’n steekproef op efficiënte wijze vaststellen dat een ministerie broddelwerk had geleverd. Maar de gehanteerde methode – zonder duidelijke criteria – roept ook vragen op.
Recent deed een meervoudige kamer van de rechtbank Amsterdam uitspraak over een Woo-verzoek naar het ‘ontmoedigingsbeleid’. Dat is het beleid waarmee Nederland economische betrekkingen met (illegale) Israelische nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever ontmoedigt.
Het verzoek was afkomstig van twee maatschappelijke organisaties. SOMO richt zich op het tegengaan van mensenrechtenschendingen door multinationale ondernemingen, The Rights Forum op mensenrechtenschendingen in de Palestijnse gebieden. Zij vroegen zich af wat het ontmoedigingsbeleid precies inhoudt en of, en op welke manier, het ministerie van Buitenlandse Zaken bedrijven daadwerkelijk ontmoedigt om zaken te doen met nederzettingen.
Het ministerie maakte daarop iets minder dan 400 documenten geheel of gedeeltelijk openbaar. Hoeveel er daar bovenop geheel waren geweigerd vermeldt de uitspraak niet. De uitspraak geeft het niet expliciet aan, maar het lijkt erop dat de stichtingen tegen alle gedeeltelijke en gehele weigeringen van informatie in beroep zijn gegaan. Hoeveel documenten dat precies zijn is niet duidelijk, maar het zullen er tussen de 200 en 400 zijn.
Steekproef
De reden dat ik daar zo uitgebeid bij stilsta, is dat de – driekoppige – rechtbank niet alle in geding zijnde documenten heeft bekeken om te controleren of de informatie terecht is geweigerd. Verre van zelfs. Per weigergrond keek de rechtbank naar 10% tot 60% van de documenten:
- 3 van de 5 stukken die waren geweigerd vanwege vertrouwelijke verstrekte bedrijfsgegevens
- 5 van de 50 stukken die waren geweigerd vanwege diplomatieke betrekkingen
- ‘Een aantal’ met een beroep op de persoonlijke levenssfeer deels geweigerde documenten en 2 volledig op deze grond geweigerde documenten (totaal geweigerd niet vermeld)
- 3 van de 6 stukken die waren geweigerd vanwege concurrentiegevoelige informatie
- Een onbekend aantal documenten die waren geweigerd vanwege het goed functioneren van de Staat
- 2 van de 20 stukken die waren geweigerd vanwege onevenredige benadeling
- 2 van een onbekend aantal documenten die waren geweigerd vanwege de Europese Douanerichtlijn
Kortom, de rechtbank heeft gewerkt met een steekproef. Dat is op zichzelf geen nieuwe ontwikkeling, rechtbanken hanteren deze aanpak al langer bij omvangrijke en zeer omvangrijke verzoeken.1Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 november 2022, https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBOBR:2022:4681, de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 februari 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:1078 en de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 juli 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:4175.
Voordelen van een steekproef
Voordat ik kritiek ga uiten op deze aanpak, wil ik wijzen op de voordelen. Want die zijn er wel degelijk. Rechters kunnen een zaak sneller behandelen en sneller uitspraak doen als ze niet alle documenten hoeven te bekijken. Als de zaak daardoor bovendien sneller op zitting komt, is dat winst.
Een tweede voordeel is dat de rechters, als ze in hun steekproef onrechtmatige weigeringen tegengekomen, de overheid direct opdracht geven om alle stukken en passages die om dezelfde reden zijn geweigerd, opnieuw te beoordelen. Ook de stukken die de rechters buiten de steekproef hebben gelaten en daarom niet bekeken hebben.
Dat is een flinke stok achter de deur voor overheden om het niet op de rechter aan te laten komen en om zorgvuldig te werk te gaan. Want lakken ambtenaren in één of twee documenten net te veel tekst en de rechter merkt dat op in de steekproef, dan moeten ze tientallen documenten opnieuw beoordelen.
Vooral voordelig bij slordige Woo-besluiten
Een steekproef werkt dus goed bij slordige Woo-besluiten. De rechter kan snel vaststellen: dit is broddelwerk en de overheid moet terug aan het werk. In deze zaak was dat ook het geval. Bij bijna alle weigergronden vonden de rechters zelfs in hun bescheiden steekproefjes de ene na de andere onterechte weigering.
- De ‘vertrouwelijk verstrekte bedrijfsinformatie’ was in 1 geval niet vertrouwelijk verstrekt, in 1 geval verouderde informatie die al in openbare bronnen vindbaar was en in 1 geval helemaal geen bedrijfsinformatie;
- De ‘schade aan diplomatieke betrekkingen’ betrof in 2 van de 5 bekeken stukken ‘algemene bekendheden en feiten’ of er werden helemaal geen andere landen in de documenten genoemd;
- Bij de ‘concurrentiegevoelige informatie’ vragen de rechters zich bij de 3 bekeken stukken af ‘welke schade deze bedrijven nu nog concreet zullen lijden bij openbaarmaking’, omdat het om informatie uit 2019 en 2020 gaat;
- Bij de informatie die het ‘goed functioneren van de Staat’ zou schaden volgde het dieptepunt. De informatie stond namelijk al online.2‘De rechtbank stelt vast dat document 1326033 informatie betreft afkomstig van een internetpagina. Onderaan het document staat namelijk de (voormalige) vindplaats van de informatie. De rechtbank heeft met een heel eenvoudige digitale zoekslag opnieuw gezocht naar deze informatie en heeft dit [sic] gemakkelijk kunnen vinden’.
Als de overheid vervolgens een nieuw besluit neemt en het aantal betwiste documenten een stuk kleiner is, kan de rechtbank deze wél allemaal bekijken. Dan moet de zaak in tweede instantie natuurlijk wel een stuk sneller op zitting komen, anders gaat de tijdwinst weer verloren.
Nadelen van een steekproef
Maar nadelen zijn er ook. Om te beginnen is de kans aanzienlijk dat in de niet bekeken documenten weer andere fouten zijn gemaakt, die de rechter in de steekproef dus niet is tegengekomen.3Bijvoorbeeld als de rechter in één stuk heeft gezien dat informatie te verouderd is om nog als vertrouwelijke bedrijfsinformatie te gelden, maar niet een ander stuk heeft bekeken, waarin helemaal geen bedrijfsgegevens staan, terwijl het wel om die reden is geweigerd. Omdat de rechter daar niets over heeft gezegd, bestaat de kans dat de overheid een nieuw besluit neemt zonder die fouten te herstellen. Dan krijg je opnieuw een gegrond beroep en moet het bestuursorgaan een derde keer aan de slag.
Nog bezwaarlijker wordt het als de rechter bij een (zeer kleine) steekproef geen onjuiste toepassing van de Woo heeft vastgesteld. Dan verklaart de rechtbank het beroep ongegrond, terwijl er geen enkele garantie is dat de weigering van de niet bekeken stukken en passages ook terecht was.
De risico’s van de steekproef van de rechtbank Amsterdam
In deze zaak hadden SOMO en The Rights Forum bijvoorbeeld aangedragen dat er onterecht bedrijfsnamen waren geweigerd vanwege de ‘persoonlijke levenssfeer’ (een bedrijf heeft geen persoonlijke levenssfeer). De rechters schrijven: ‘Voor zover eiseressen hebben aangevoerd dat verweerder ten onrechte bedrijfsnamen heeft geweigerd op grond van deze weigeringsgrond, is dit uit de steekproef niet gebleken.’ Maar die mogelijk over het hoofd geziene bedrijfsnamen kunnen cruciaal zijn voor deze ngo’s.
Hetzelfde geldt voor stukken die zijn geweigerd omdat ze onder het regime van de Douane-unie zouden vallen en daarmee buiten de reikwijdte van de Woo. Hiervan hebben de rechters er slechts twee bekeken en uitsluitend over die twee kunnen concluderen dat ze inderdaad onder het Douane-regime uitgezonderd mogen blijven.
Dit wringt. In mijn optiek zou een rechter op zijn minst een grotere of representatieve steekproef moeten nemen. Hij moet in elk geval naar alle verschillende typen documenten of passages kijken die op een bepaalde grond zijn geweigerd. En als een verzoeker specifieke stukken of informatie heeft genoemd, zoals in deze zaak die bedrijfsnamen, zou hij naar al die weigeringen moeten kijken. Dat geldt nog sterker als hij, zoals in dit geval, bij andere weigergronden veel fouten heeft gevonden. Dat zou aanleiding moeten zijn om ook bij weigergronden waar hij bij een kleine steekproef geen fouten heeft gevonden, meer documenten te bekijken.
Was deze steekproef proportioneel?
Gezien deze levensgrote nadelen zouden rechters terughoudend moeten omgaan met het gebruik van een steekproef en hiervoor duidelijkere criteria moeten hanteren.
Vragen die na het lezen van deze uitspraak in mij opkomen zijn:
- Waarom heeft de rechtbank zelfs bij weigergronden waarmee maar enkele stukken zijn geweigerd een steekproef gedaan? Waren die twee of drie extra stukken echt zo’n moeite?
- Heeft de rechtbank bij eisers nagegaan wat zij vonden van de steekproef en over welke documenten zij dan in elk geval een uitspraak zouden willen? Wisten de partijen überhaupt van de steekproef?
- Was het een aselecte steekproef, een representatieve steekproef of hanteerden de rechters nog andere selectiecriteria?
- Wanneer is volgens andere rechtbanken of de Raad van State een steekproef voldoende betrouwbaar? Waarom verwijst de rechtbank niet naar deze eerdere uitspraken?
In de uitspraak ontbreekt iedere motivering waarom in dit geval deze vorm van steekproef het geëigende middel was.
Wat de keus voor een steekproef hier extra twijfelachtig maakt, is de verhouding tussen het aantal documenten en het aantal rechters. Als rechtbanken gebruik maken van een steekproef, is het meestal omdat het over vele duizenden pagina’s gaat. In deze zaak uit 2022 ging het bijvoorbeeld om 10.000 pagina’s.
In dit geval betrof het maar enkele honderden documenten en drie rechters (plus een griffier). Hadden de rechters de stukken verdeeld, dan hadden zij waarschijnlijk ieder minder dan honderd documenten hoeven te bekijken. Op zijn minst roept dat de vraag op of ze niet een wat grotere steekproef hadden kunnen nemen. Met de gekozen aanpak hebben deze rechters zich er te gemakkelijk vanaf gemaakt.
Tips:
- Wees je ervan bewust dat vanaf enkele honderden documenten rechters voor een steekproef kunnen kiezen
- Probeer daarom je beroep te beperken tot minder documenten
- Vraag bij veel documenten tijdens de zitting of de rechter met een steekproef gaat Zo ja, geef dan aan over welke documenten je in ieder geval een uitspraak wilt
