Publicatiedatum:28 november 2024
Jurisprudentieblog #18: minder bekende bestuursorganen maken het in hun omgang met Woo-verzoeken soms nog bonter dan de usual suspects, zoals ministeries of gemeenten. Recente uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant en de Raad van State laten een weinig fraai beeld zien van een veiligheidscoördinator die van alles doet, behalve de Woo uitvoeren.
Boven de wet
Sommige bestuursorganen lijken te denken dat ze boven de wet staan. Of in elk geval boven de Wet open overheid (Woo). Dit zijn niet zelden bestuursorganen die niet zo vaak met Woo-verzoeken te maken krijgen en het eigenlijk maar vreemd en onterecht vinden dat ze daar onder vallen.
Academische ziekenhuizen vinden het bijvoorbeeld oneerlijk dat zij informatie openbaar moeten maken die particuliere ziekenhuizen verborgen mogen houden. Openbare universiteiten plaatsen zonder juridische onderbouwing Woo-verzoeken geheel buiten behandeling. En medisch-ethische commissies noemen mailwisselingen met externe onderzoekers die goedkeuring vragen voor medisch onderzoek gemakshalve ‘intern beraad’ om van lastige informatiezoekenden af te zijn.
De vraag rijst: hebben de bestuurders en juristen daar nou echt geen idee of houden ze zich van de domme? Is het onwil, onkunde, of allebei?
Verslagen van het Veiligheidsberaad
Een frappant voorbeeld is terug te lezen in een juridische saga – die nog in volle gang is – waarin een ander relatief onbekend bestuursorgaan, het Nederlands Instituuut Publieke Veiligheid (NIPV), een hoofdrol speelt. Er liggen al twee vernietigende uitspraken van de rechtbank en de Raad van State, maar het NIPV blijft maar traineren.
Het NIPV – dat officieel Instituut Fysieke Veiligheid heet – is een zelfstandig, dus formeel onafhankelijk opererend bestuursorgaan, een ‘kennisinstituut voor crisisbeheersing en brandweerzorg’. De 300 medewerkers bieden in allerlei vormen ondersteuning aan de brandweer en de veiligheidsregio’s.
Maar, en dat is voor deze zaak van belang, het NIPV fungeert ook als secretariaat en organisator van het Veiligheidsberaad, de vergadering van alle 25 Veiligheidsregio’s. Je raadt het al, ruim twee jaar geleden vroeg een verzoeker om een aantal verslagen van de bijeenkomsten van dit Veiligheidsberaad.
Er staan geen feiten in dit verslag
Het NIPV wees het verzoek integraal af. De verslagen zouden persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en daarom geheel geweigerd moeten worden voor openbaarmaking. Bezwaar van de verzoeker leverde niets op.
En zo moest de rechtbank Oost-Brabant afgelopen zomer – om precies te zijn 662 dagen na indiening van het verzoek – vaststellen dat de integrale weigering van de informatie om de genoemde reden volslagen kullekoek was. ‘Er bevinden zich ook passages in de inhoudelijke verslaglegging die alleen feitelijke informatie bevatten. Die kunnen niet worden gezien als persoonlijke beleidsopvattingen.’
Basaler dan dit wordt het niet: feitelijke informatie kan niet worden geweigerd met een beroep op persoonlijke beleidsopvattingen. Maar het NIPV houdt het zonder blikken of blozen vol, in een variatie op Nixon (of Schoof): er staan geen feiten in dit verslag.
‘Te kort geleden’
Tot ergens halverwege de zitting. Uit het rechtbankverslag blijkt dat de juristen van het kennisinstituut en de door hen ingeschakelde advocaat tijdens de zitting beginnen aan te voelen dat ze de zaak gaan verliezen.
En dus gaan ze nieuwe argumenten verzinnen. Met verwijzing naar het – niet bestaande – “artikel 5.3, derde lid” beweren ze dat bij openbaarmaking het goed functioneren van de overheid in gevaar kan komen. Ook zou het ‘te kort geleden’ zijn om de informatie openbaar te maken. Het verzoek werd gedaan ruim een jaar na de vaststelling van de verslagen. En het argument wordt nu, drie jaar na dato, pas voor het eerst naar voren gebracht.
Dit kon het NIPV niet meer baten. De rechtbank droeg NIPV op om binnen 6 weken een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de vaststelling van de rechtbank dat delen van de verslagen in ieder geval uit feitelijke informatie bestaan en zich dus in beginsel voor openbaarmaking lenen.
‘Efficiënte en finale geschilbeslechting’
Ging het NIPV vervolgens netjes aan de slag met het nieuwe besluit? Zeker niet. Wel stelde het hoger beroep in bij de Raad van State. Dat zou dan zijn om bij de hoger beroepsrechter aan te vechten dat er zich in de verslagen feitelijke informatie bevindt? Want meer dan dat had de rechter niet vastgesteld. Het lijkt op voorhand kansloos.
Om het af te maken diende de advocaat daar meteen maar het verzoek in om geen nieuw besluit te hoeven nemen zolang de hoogste bestuursrechter geen uitspraak heeft gedaan. Waarmee het NIPV opnieuw voorbij aan basale uitgangspunten van de Woo en het bestuursrecht.
Zoals de ‘voorzieningenrechter’ van de Raad van State (die zo’n uitstelverzoek behandelt) in haar uitspraak van 19 september 2024 uitlegt, betekent in hoger beroep gaan niet dat het NIPV geen nieuw besluit hoeft te nemen. Dat is namelijk ‘in het belang van een efficiënte en finale geschilbeslechting’: de Raad van State kan dat nieuwe besluit dan meteen meenemen in de beoordeling van het hoger beroep. Het NIPV kan bovendien nog steeds besluiten om alle documenten te weigeren, zolang dat op een andere grond is dan alleen ‘persoonlijke beleidsopvattingen’.
Dubbele faux pas
Ook vond het NIPV dat het nog geen nieuw besluit hoeft te nemen omdat de verzoeker, die het instituut kennelijk opnieuw had benaderd, ‘desgevraagd niet heeft willen aangeven welk onderwerp voor haar van belang is en waarom zij over de betreffende verslagen in de genoemde periode wil beschikken.’ Wederom een faux pas, een dubbele zelfs. Een Woo-verzoeker hoeft niet uit te leggen waarvoor hij de documenten nodig heeft én mag om specifieke documenten vragen zonder daarbij aan te geven welke onderwerpen hierin voor hem of haar van belang zijn.1Zie dit eerdere jurisprudentieblog over uitspraken waarin beide punten ook voortdurende misgaan.
Het blijft de Raad van State
Het NIPV krijgt van de hoogste bestuursrechter de opdracht om alsnog een nieuw besluit te nemen, zij het dat het daar nog eens 12 weken extra de tijd voor krijgt. En de daadwerkelijke verstrekking van de informatie mag (anders dus dan het besluit zelf) wél wachten tot na de uitspraak in hoger beroep. Tja, het blijft de Raad van State. Echt op is het geduld met de overheid daar zelden.
De tussenstand in deze zaak is dus dat we meer dan twee jaar verder zijn, dat er nog steeds geen degelijke onderbouwing van enige weigering ligt, laat staan dat er verslagen zijn verstrekt, en dat er tot twee keer toe belastinggeld is aangewend voor het inhuren van een dure externe advocaat.
Definitief beslechten
Voor alle duidelijkheid, als er goede redenen voor zijn kan de verlangde informatie misschien geweigerd worden, maar daar hebben we specifieke weigergronden voor. Zoals in dit geval misschien het belang van opsporing en vervolging, beveiliging van personen en bedrijven, de veiligheid van de Staat, en heel eventueel het goed functioneren van de Staat, mits concret onderbouwd.
Nu maar afwachten of het NIPV als de zaak straks definitief door de Raad van State wordt beslecht, eindelijk met iets beters op de proppen komt.
TIP: wees bij bestuursorganen die niet zo vaak Woo-verzoeken krijgen (en vooral als ze niet bepaald een cultuur van openheid uitdragen, zoals organen die zich met veiligheid bezighouden), extra beducht op rare sprongen en uitvluchten. Anticipeer erop door in je verzoek te zetten dat feitelijke informatie niet geweigerd mag worden met een beroep op persoonlijke beleidsopvattingen. En vraag als je in bezwaar gaat aan het bestuursorgaan om advisering door een onafhankelijke bezwaarcommissie, zodat een dure en tijdrovende rechtsgang voorkomen kan worden.
