Publicatiedatum:25 september 2024
Tim blogt voor SPOON over Woo-uitspraken Deel #16: bestuursorganen van groot tot klein, ze klagen veel en vaak over omvangrijke en ‘oneigenlijke’ verzoeken. Ze zouden er weinig tegen kunnen ondernemen. Uit recente rechterlijke uitspraken blijkt dat ze dat wel proberen. Wat kwam daarvan van terecht en was het weigeren de Woo-verzoeken te behandelen wel legitiem?
‘Onredelijke’ verzoeken: wetswijziging nodig?
Bestuursorganen proberen op allerlei manieren verzoeken die ze als ongewenste last ervaren buiten behandeling te laten. In de meeste recent gepubliceerde gevallen wordt dit door de rechter toegestaan. De klacht dat de wet onvoldoende mogelijkheden biedt om behandeling van ‘onredelijke’ verzoeken te weigeren gaat daar niet op.
Het is intussen die klacht die betrokkenen uit alle overheidslagen aanhalen in hun pleidooi om het recht op openbaarmaking (vergaand) in te perken. Vanuit SPOON en andere vertegenwoordigers van Woo-verzoekers was het antwoord daarop steeds: de Wet open overheid biedt al een reeks handvaten om verzoekers te weren die niet uit zijn op informatie of niet tot overleg bereid zijn om door concretisering van het verzoek tot minder te beoordelen documenten te komen.
Ik zet de belangrijkste even op een rij:
- Op grond van artikel 4.1, vijfde en zesde lid Woo kan een verzoek dat ‘te algemeen’ geformuleerd is buiten behandeling worden gelaten, tenzij de verzoeker het alsnog voldoende specificeert.
- Op grond van artikel 4.2a staat het ieder bestuursorgaan vrij om bij een Woo-verzoek dat te omvangrijk of complex is om binnen vier of zes weken af te doen, openbaarmaking uit te smeren over meerdere deelbesluiten, waaraan de wet geen termijnen verbindt.
- Deze mogelijkheid wordt nog ondersteund door artikel 8.4 van de Woo, dat de rechter ruimte biedt om bestuursorganen (veel) langer de tijd te geven.
- Met de anti-misbruikbepaling van artikel 4.6 Woo, ten slotte, kan een bestuursorgaan verzoeken buiten behandeling laten die duidelijk een ander doel hebben dan het verkrijgen van publieke informatie of ‘evident’ geen ‘bestuurlijke aangelegenheid’ betreffen. Bij andere vormen van misbruik kent het bestuursrecht ook nog algemenere anti-misbruikregels.
- En daarnaast zijn er natuurlijk allerlei best practices om de werklast die bij een Woo-verzoek komt kijken te beperken.
Positieve effecten van niet in behandeling nemen
Al kom ik op voor de belangen van Woo-verzoekers, ik durf wel te stellen dat het in beginsel goed is als bestuursorganen deze mechanismen inzetten. Dat is namelijk in het belang van alle verzoekers. Mits bestuursorganen dit op een transparante en voorspelbare wijze doen en er op hun beurt geen misbruik van maken – ten tijde van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ‘Wobstructie’ genoemd. Geen enkele Woo-verzoeker met de intentie om zo snel mogelijk nuttige en volledige informatie te ontvangen, heeft er baat bij dat het systeem verstopt raakt met onnodig brede verzoeken of verzoeken die eropuit zijn zand in de machine te gooien.
Een ander positief gevolg van juiste inzet van wettelijke mechanismen om onredelijke verzoeken niet te behandelen, is dat we zo een veel correcter en completer beeld krijgen van het werkelijke probleem van ‘omvangrijke’ en ‘oneigenlijke’ verzoeken. En het kan duidelijk maken of verdergaande eisen aan de ‘redelijkheid’ van verzoeken nodig zouden zijn om dat probleem het hoofd te bieden.
Pas dan zullen we zien of er werkelijk verzoeken zijn die niet oprecht uit zijn op het vergaren van voor de verzoeker of de maatschappij relevante informatie, waarbij het niet mogelijk is om de werklast voor het bestuursorgaan te verminderen.
Niet doorschieten en goed opletten
Het blijft hierbij natuurlijk wel van het grootste belang dat bestuursorganen niet doorschieten en dat rechters goed blijven opletten of de uitsluitingsmechanismen wel correct worden toegepast. Dat zou het vertrouwen in de overheid bij bijvoorbeeld burgers en ondernemers, die een Woo-verzoek hebben gedaan omdat ze zich door de overheid gedupeerd voelen, verder schaden.
Om deze twee punten te onderzoeken – (1) lukt het bestuursorganen om ‘onredelijke’ verzoeken opzij te zetten en (2) schieten ze hierin niet door – deed ik een jurisprudentieonderzoek. Voor dit SPOON-jurisprudentieblog bekeek ik de vijf meest recente (gepubliceerde) uitspraken over dit onderwerp, van rechters door het hele land. Het beeld dat deze uitspraken laten zien is dat sommige bestuursorganen de verschillende uitsluitingsmechanismen niet goed kennen en evenmin goed van elkaar onderscheiden, en dat ze soms een zwaarder middel inzetten dan nodig. Ditzelfde geldt voor de rechters die deze besluiten toetsen.
Vijf recent uitspraken onder de loep
De rechtbank Midden-Nederland ging afgelopen juli mee in de weigering van de gemeente Utrecht om een Woo-verzoek in behandeling te nemen dat vroeg om ‘alle correspondentie, met inbegrip van, maar niet beperkt tot e-mailberichten, sms-berichten, digitale app-berichten (waaronder whatsapp, signal, facebook enz.) van twee met name genoemde ambtenaren’. De verzoeker noemde in het verzoek ‘geen onderwerp, geen aanleiding of zelfs maar enige context’. Omdat de verzoeker ook na herhaaldelijk vragen niet wilde specificeren om welk(e) dossier(s) het ging, concludeert de rechtbank: ‘Het alleen noemen van twee ambtenaren en vragen naar alle door hen ontvangen en verzonden correspondentie over lange periodes valt naar het oordeel van de rechtbank niet binnen de definitie van een aangelegenheid, ook niet als dat begrip ruim wordt geïnterpreteerd’.
Op deze uitspraak heb ik niets aan te merken. Terecht benadrukt de rechtbank dat het begrip ‘(bestuurlijke) aangelegenheid’ niet te strikt moet worden geïnterpreteerd. In het verleden is de eis een bestuurlijke aangelegenheid te vermelden voor bestuursorganen een manier geweest om verzoekers te dwingen heel erg precies te zijn over het onderwerp van het verzoek. Het bestuursorgaan kan allerlei informatie vervolgens ‘buiten reikwijdte’ van het verzoek te verklaren. Maar deze verzoeker wilde helemaal niets zeggen over het onderwerp. Dan houdt het, terecht, op.
Precies op dit punt slaat de rechtbank Limburg wat mij betreft door, ook in een uitspraak van afgelopen juli. Het verzoek kon in eerste instantie weliswaar geïnterpreteerd worden als betrekking hebbend op ‘het complete archief’ van de stichting Calamiteitenfonds Mijn(water)schade Limburg. In tweede instantie nam de verzoeker genoegen met alleen de vergaderstukken van deze stichting, ‘zonder de onderliggende stukken’. Toch noemt de rechtbank het verzoek ‘te omvangrijk’ – een te omvangrijk Woo-verzoek bestaat volgens de wet niet – en stelt dat het betrekking heeft ‘op een onbeperkt aantal aangelegenheiden’. Dit lijkt gezien het beperkte werkterrrein van het betreffende overheidsorgaan wat overdreven.
Nog problematischer is dat de rechtbank hier onterecht de nadruk legt op de eis van het omschrijven van een aangelegenheid, want er bestond niet langer onduidelijkheid over de vraag op welke stukken het verzoek betrekking had. Dit is in strijd met de Woo, die stelt dat een verzoek “de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen” dient te vermelden. Als duidelijk is welke stukken de verzoeker wil mag hem niet worden tegengeworpen dat hij de aangelegenheid niet benoemt.
Enkele weken later grijpt diezelfde rechtbank Limburg wel in als de gemeente Leudal probeert om een Woo-verzoek vanwege zijn omvang en de vermeende intentie van de verzoeker onbehandeld te laten. Uit de uitspraak rijst een beeld op van een gemeente die tot veel te grof geschut overgaat om maar te voorkomen dat men met een verzoek aan de slag moet. Alles wordt erbij gehaald: misbruik van recht, geen redelijk belang bij de informatie, het ambtelijk apparaat zou ontregeld raken. Terecht schuift de rechter dit terzijde. Een onderneming die zich benadeeld voelt door een besluit van een gemeente –daar ging het hier om – heeft het recht om alle informatie over de totstandkoming van dat besluit op te vragen.
Wat van de gemeente verwacht had mogen worden was om direct om tafel gaan met de verzoeker. Om te proberen om in overleg tot een lijst van meest relevante stukken te komen die als eerste op openbaarmaking beoordeeld konden worden. Zou verzoeker medewerking hebben geweigerd, dan had de gemeente zelf tot zo’n selectie kunnen komen en alle tijd mogen nemen om over de rest van de documenten deelbesluiten te nemen. Het bestuursorgaan wordt zo de ‘redelijke’ partij die van de rechter ook zonder twijfel ruimte zou krijgen om de openbaarmaking over een langere periode uit te smeren en zo de werklast dragelijk te maken.
Ook iets vreemds doen de gemeente Tholen en de rechtbank Zeeland-West Brabant eind augustus. Het betreft een op het oog misschien wat wonderlijk verzoek, maar in feite is het redelijk duidelijk. Volgens de verzoeker zijn hem ‘sinds 2012 onverklaarbare gebeurtenissen overkomen’ en beschikt hij inmiddels over informatie waaruit blijkt dat de oorzaken daarvan liggen bij ‘onterechte zwartmakerij door personen binnen de gemeente’. ‘Eiser is op zoek naar informatie daarover en wil weten of dit gevolgen heeft gehad op het gevoerde beleid van de gemeente. Daarnaast is volgens eiser van belang om te achterhalen of de gemeente hem op een interne of externe “zwarte lijst” heeft doen plaatsen’. De verzoeker schiet tekort door geen enkele aanwijzing te geven om welk onderwerp of dossier het gaat. De rechtbank vindt dat dit wel van hem verwacht had mogen worden en daar ben ik het mee eens.
Toch ging het mis omdat Tholen pas in tweede instantie met dit argument kwam. In eerste instantie had de gemeente het verzoek afgewezen omdat het geen Woo-verzoek zou zijn. Want: de verzoeker zou niet vragen om ‘bestuurlijke documenten voor eenieder openbaar te maken’. Onzinnig want de verzoeker wees keurig naar de Woo en zelfs naar artikel 5.5, dat gaat over het opvragen van informatie over jezelf. Pas nadat de verzoeker in bezwaar ging en de gemeente kennelijk inzag dat hun argumentatie niet klopte, kwam de gemeente op de proppen met het punt van de onvoldoende specificering.
Van de Woo mag dat niet zo laat nog: artikel 4.1, vijfde lid, stelt dat het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek moet vaststellen of het verzoek voldoende specifiek is. Maar wat doet vervolgens de rechtbank? Die schuift die twee weken doodleuk opzij omdat het geen ‘fatale termijn’ is en verbindt geen enkele consequentie aan de zeer forse overschrijding. Wat hier gebeurt is dat de rechtbank de gemeente niet tot de orde roept vanwege haar onvoldoende bekendheid met de Wet open overheid, waardoor uiteindelijk de verzoeker wordt ‘gestraft’.
Tot slot slaan ook in de laatste uitspraak die ik bekeek de korpschef van politie en de rechtbank Amsterdam een vreemde richting in. De ontvanger van een verkeersboete had met een beroep op de Woo zeer gedetailleerd allerlei informatie opgevraagd over de totstandkoming van de radarcontrole waaruit zijn boete was voortgekomen. De juiste benadering zou wat mij betreft geweest zijn om de verzoeker voor informatie die hij toch al zou ontvangen in het kader van een eveneens door hem aangespannen procedure tegen de boete, naar die procedure te verwijzen en voor de overige informatie te beoordelen of de informatie voor openbaarmaking op grond van de Woo in aanmerking zou komen.
In plaats daarvan trekt de korpschef de kaart van ‘misbruik’ van de Woo en houdt een verhaal over ‘een goede en democratische bestuursvoering’ die met dit Woo-verzoek niet gediend zou zijn. Dat de verzoeker bij de rechter uitlegt dat hij het verzoek heeft gedaan ‘omdat hij de handhaving van de snelheidsregels een fascinerend onderwerp vindt’ mag hem niet meer baten. De rechter houdt overeind dat het verzoek wegens misbruik van de Woo terzijde mocht worden geschoven. ‘Of eiser al dan niet persoonlijk de bedoeling had om misbruik te maken van de Woo doet er dan eigenlijk niet toe.’ En zo is iemand die gewoon graag wilde weten hoe de politie uitkiest op welke plekken zij radarcontroles houdt, tot misbruiker van de Woo gebombardeerd. Terwijl het verzoek ook had kunnen worden afgedaan met de uitleg dat deze informatie niet openbaar kan worden omdat die inzicht zou geven aan echte misbruikers – van de snelheidsregels welteverstaan.
Bestuursorganen én rechters moeten op cursus
Wat deze uitspraken – op die van de rechtbank Midden-Nederland over de gemeente Utrecht na – pijnlijk duidelijk maken, is dat zowel bestuursorganen als rechters het instrumentarium om ‘lastige’ verzoeken op de juiste manier af te handelen nog onvoldoende beheersen. Er wordt regelmatig naar het verkeerde – meestal een te zwaar – middel gegrepen, bovendien met verkeerde argumenten, en de rechter laat het bestuur daarmee in te veel gevallen wegkomen. En vaak is niet werkelijk geprobeerd om aan de wel degelijk oprechte informatiebehoefte van de verzoeker te voldoen.
Alles bij elkaar onderstrepen ook deze uitspraken weer dat er nog de nodige ruimte ligt voor betere toepassing van de al beschikbare instrumenten tegen ‘onredelijke’ verzoeken. Het ligt op zijn zachtst gezegd voor de hand hiermee te beginnen voordat hier nieuwe instrumenten aan worden toegevoegd.
.
Tip: Ga altijd in op een voorstel tot overleg over je verzoek. Maar bedenk ook dat bestuursorganen er bij het buiten behandeling stellen van Woo-verzoeken vaak genoeg naast zitten, soms door een gebrek aan kennis, soms omdat ze gewoon geen zin hebben in uitvoering van het verzoek. Zolang jij je redelijk opstelt door in overleg te gaan en je in te spannen om te kijken of het verzoek verder kan worden afgebakend, is het geheel buiten behandeling plaatsen van je verzoek zelden op zijn plaats.
