Aanbevelingen invoeringstoets Woo ernstige inperking openbaarheid

Gisteravond stuurde demissionair staatssecretaris Alexandra van Huffelen de Woo-invoeringstoets naar de Tweede Kamer. Er staat een aantal goede en creatieve aanbevelingen in, deels overeenkomstig door SPOON aangedragen punten. Maar andere aanbevelingen zouden, indien overgenomen, het recht op openbaarmaking ernstig beperken. Dat is zeer zorgelijk. Een eerste, puntsgewijze reactie van SPOON.

Vernietigende analyse

• Dit rapport doet aanbevelingen die veel ingrijpender zijn dan de wijzigingen in de Woo ten opzichte van de Wob. De analyse in het rapport bevestigt wat wij en de meeste Woo-verzoekers al wisten, namelijk dat de Woo een gemiste kans is geweest. Alle problemen in de uitvoering heeft de Woo door laten rotten. Hier is tijdens het wetgevingstraject vanuit de onderzoeksjournalistiek herhaaldelijk voor gewaarschuwd.
• SEO toont met haar analyse nu ondubbelzinnig aan dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en de hele rijksoverheid jarenlang hebben stilgezeten en de uitvoering hebben laten verloederen. De ministers zouden zich diep moeten schamen om dit rapport. Minister Van Huffelen noemt het op X ‘pittige conclusies’.

Massieve inperking van de openbaarheid

• Hoewel een aantal van de aanbevelingen de praktijk zeker zou kunnen verbeteren, zit er in ieder geval één aanbeveling bij die zonder meer tot een ernstige verslechtering van de openbaarheid zou leiden. Dat is het voorstel om interne documenten die alleen zijn gedeeld tussen ambtenaren lager dan een bepaalde salarisschaal (15) in principe niet meer openbaar te maken. Deze documenten zouden alleen openbaar kunnen worden als de verzoeker aantoont ‘dat een bepaalde ambtenaar onder schaal 15 een cruciale rol heeft gespeeld in de beleidsvoorbereiding’. Dit is, los van de gevolgen, in de praktijk vrijwel altijd onmogelijk: in veel gevallen weten verzoekers van te voren niet op welk niveau belangrijke beslissingen hebben plaatsgevonden in het tot stand brengen van beleid.
• Als deze aanbeveling in wetgeving wordt omgezet, plaatst dat in één klap een heel groot deel van de overheidsdocumenten buiten de openbaarheid. SPOON zal zich met alle middelen tegen een dergelijke nieuwe uitzonderingsgrond verzetten.

Nog 3x verslechtering

• Behalve de nieuw voorgestelde uitzonderingsgrond doet SEO nog drie aanbevelingen die een verslechtering zouden betekenen voor de rechten van Woo-verzoekers: (1) Verlenging van de verdagingstermijn voor omvangrijke verzoeken – zonder de termijn waarin eenvoudige verzoeken afgehandeld moeten worden te verkorten, of nieuwe handhavingsmechanismen voor te stellen om die langere termijnen dan ten minste effectiever af te kunnen dwingen; (2) Onderscheid tussen journalisten en niet-journalisten bij omvangrijke verzoeken – dit zou heel veel burgers die serieus onderzoek doen belemmeren, simpelweg om enkele ‘kwaden’ onder hen een halt toe te roepen; (3) Wie niet kan uitleggen waarom een omvangrijk verzoek nodig is, riskeert dat het verzoek wegens ‘misbruik’ niet wordt behandeld of wordt ingeperkt;
• In totaal worden dus op 4 manieren de rechten van verzoekers verslechterd als deze aanbevelingen worden overgenomen: (veel) minder stukken, langere termijnen zonder extra handhaving, meer kans op niet behandeling van omvangrijke verzoeken wegens misbruik, moeten aantonen dat je journalist bent.

Creatieve verbeteringen (maar vrijblijvend en tegenstrijdig)

• Dat neemt niet weg dat er ook een flink aantal goede en soms creatieve aanbevelingen in het rapport staan, in  lijn met wat wij de onderzoekers hebben geadviseerd. Het is jammer dat die door de missers compleet ongedaan gemaakt zouden worden. Dit zijn de beste: (1) veranker de processtappen voor grote Woo-verzoeken; (2) Herformuleer de i-grond ‘goed functioneren van de staat’, die nu veel te ruim wordt toegepast (maar op een manier die wat ons betreft niet ver genoeg gaat); (3) Onderzoek de mogelijkheid tot sneller bezwaar bij een onafhankelijk instituut in plaats van bij het bestuursorgaan zelf of bij de (trage) rechter;
• Het probleem is dat een aantal van deze goede aanbevelingen niet zijn geformuleerd als wetswijziging. Daarmee zijn ze in grote mate afhankelijk van de bereidheid van bestuurders om ze over te nemen en uit te voeren. Wat krijg je als verzoeker in handen om dit af te dwingen?
• Er zitten veel tegenstrijdigheden in de aanbevelingen. Zo gaat het hele punt van het beter inrichten van het overlegproces tussen verzoeker en overheid verloren als op voorhand al het grootste deel van de interne documenten is uitgesloten. Er blijft dan weinig te overleggen over. Ook vinden de onderzoekers enerzijds dat de ‘ruimhartigheid’ van de Woo voor een groot deel ongedaan wordt gemaakt door de vele uitzonderingsgronden, maar doen ze anderzijds geen enkel voorstel om uitzonderingsgronden te schrappen en geven juist in overweging er eentje toe te voegen!

Uitvoerbaarheid

• Door de onderzoekers is de (on)uitvoerbaarheid van de Woo duidelijk voorop gesteld, en daarop is de mate van openbaarmaking aangepast. Dit werd door de opzet van de onderzoeksvraag al gevreesd door sommigen.¹‘Niet de gebruiker staat dus centraal, maar de uitvoerbaarheid’, constateerde Follow the Money al. Het idee lijkt te zijn: als de uitvoering niet goed is, is de openbaarheid daar ook niet mee gebaat. Maar dat is het paard achter de wagen binden. De overheid heeft namelijk nooit werkelijk geprobeerd die uitvoering op orde te krijgen, sterker nog: daar is jarenlang op bezuinigd.
• De onderzoekers gaan ook veel te makkelijk mee in het frame dat de Woo ‘nieuw’ zou zijn en dat het voor overheden tijd kost om uit te vinden hoe ze de wet het best kunnen uitvoeren. Als het om Woo-verzoeken gaat is er vrijwel niks veranderd in de Woo t.o.v. de Wob.
• Eveneens vreemd is dat het rapport allerlei aannames doet over de onuitvoerbaarheid van de Woo, terwijl de onderzoekers tegelijkertijd vaststellen dat dat nooit goed onderzocht is. (En volgens hen dus zelfs nog helemaal niet onderzocht kán worden omdat de Woo nieuw zou zijn.) Ook zij zelf hebben niet werkelijk onderzoek naar de uitvoerbaarheid gedaan, ze gaan af op gesprekken die ze met ambtenaren hebben gevoerd (zeker 3 x zoveel als het aantal personen van de verzoekende kant die ze gesproken hebben). Het lijkt ons buitengewoon gevaarlijk om ingrijpende aanbevelingen voor wetswijzigingen te doen op basis van vage signalen, zonder gedegen onderzoek.

Verkeerd gebruik van het instrument ‘invoeringstoets’

• Het zou, tot slot, heel vreemd zijn om via deze ‘invoeringstoets’ de rechten van burgers te gaan beperken. Hiervoor is een invoeringstoets niet bedoeld.²Annemarie Drahmann, Universitair hoofddocent in Leiden, noemde de vergaande aanbevelingen, die SEO toen nog aan het overwegen was, tegenover Follow the Money ‘meer dan een voorstel om de uitvoeringspraktijk te verbeteren’ en dat ‘verdient een principiële discussie in de Tweede Kamer.’ Zo’n toets is bedoeld om vooraf onbekende knelpunten en neveneffecten op te sporen. Maar bijna al de knelpunten en neveneffecten in dit rapport waren al lang en breed bekend voor de invoeringstoets.
• Als je nu wél ingrijpende wijzigingen wilt gaan doen in het systeem, dat moet er eerst veel beter onderzoek gedaan worden naar de werkelijke uitvoeringslast, naar de inspanningen die de overheid daadwerkelijk heeft gedaan om de uitvoering te verbeteren en naar de ‘baten’ van de Woo. Dat laatste stellen de onderzoekers zelf trouwens ook voor.
• Het is nu eerst wachten op de reacties van het ACOI, de regeringscommissaris informatiehuishouding en daarna de kabinetsreactie. Ondertussen gaat SPOON aan de slag om de nieuwe Kamerleden voor te lichten welke van de aanbevelingen wel en niet een verbetering van de openbaarmaking zouden betekenen. Want was dat niet het doel van de Woo?